田雷:“继续有效”决议与社会主义法制的连续性构造——以全国人大常委会1979年决议为中心的探讨

选择字号:   本文共阅读 1091 次 更新时间:2022-11-04 23:51

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田雷  

摘要:  《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》是五届全国人大常委会在1979年通过的一个决议,由彭真同志主持起草。作为加强社会主义法制的必要措施,这一决议宣告新中国成立后的前十七年的法律“继续有效”,助推解决了当时面临的无法可依的问题,并且确认了社会主义法制在前十七年和新时期之间的连续性。梳理我国法制建设历史上三个有关法律效力问题的决议,1949年《共同纲领》第十七条是彻底的破旧立新,确立了社会主义法制在我国的历史起点,1954年第一届全国人大第一次会议通过的《关于现行法律、法令继续有效的决议》,确认了第一部宪法通过之前和之后的法制连续性,而1979年决议连同前面的两次决议,虽然就此前法律效力所作决议在实体上各有不同,但三次决议叠加在一起,以权威的方式构建了社会主义法制自新中国成立以来的连续。这一连续性并非空洞、均质的,而是内含不同发展阶段,以进步为历史主流,同时也经历过短时期挫折的复杂实践。

关键词:  彭真;人大决议;立法;连续性

目次


一、问题的提出


二、1979年《决议》决议了什么?一个语境分析


三、三次“决议”的文本谱系以及历史叙事


四、时间的延伸:如何理解1987年“法律清理”决定?


五、余论:方法论的反思


要健全社会主义法制,立法任务越来越重,工作可以说是刚刚开始。


——彭真1980年4月23日[1]



一、问题的提出


1979年11月30日,《人民日报》头版头条做出新闻报道:《五届人大常委会第十二次会议结束,通过新中国成立以来法律法令效力的决议》。根据这则头条新闻,五届全国人大常委会第十二次会议于1979年11月29日下午在京结束,从11月23日至29日,委员们热烈讨论了诸多国事,年初复出的彭真副委员长开始兼任本届人大常委会代秘书长。在为期一周的各项议程中,最重要的当属29日下午通过的《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》。不仅这一决议脱颖而出,登上次日《人民日报》头版头条的标题,该决议全文还刊载于头版的显要位置,且在正文上面,以加大加粗的黑体字对决议内容进行概括——“建国以来制定的法律、法令除同目前的宪法、法律和法令相抵触外,继续有效”(关于这个决议,下文视语境简称为1979年决议或“继续有效”决议)。《人民日报》同版,刊发了一篇社论《加强社会主义法制的必要措施》,社论称“这个决定,对于完备和加强社会主义法制……是十分必要的”。[2]一直到第二年九月召开的五届全国人大三次会议上,在彭真所作的常委会工作报告中,彭真称这一决议“是健全社会主义法制的一项重要措施”,在过去一年多“加强立法”的五项工作中,“继续有效”决议是排在第一的。[3]由此可见,回到那个法制建设重启的关键时期,1979年全国人大常委会的这一“继续有效”决议,是一项至关重要的举措。


然而,以1979年决议的重要性而论,在中国立法学主流教科书的论述体系中,我们几乎找寻不到这个决议的踪迹,或是如下所述,即便偶有片言只语的讨论,也因脱离历史的语境而不得要领,甚至做出错误的学术结论。就此而言,本文所要进行的是某种“重新发现”的学术工作,既然这一决议曾在我国立法工作的历史中发挥过如此重要的作用,那么学术研讨就应当认真对待之。我们讲述法治中国的故事,并不只是关注进行时中的法治,“历史”,也即我们是如何走过来的,也是中国法治建设经验的重要构成部分。更何况,一国法治建设的历史行程,不可能是由一个接一个碎片化的“当下”拼贴而成的,追根溯源,所有自1949年也即新中国成立以来的法律和各类有关法律的文件都是处在同一个规范秩序内的。在此意义上,“凡是过往,皆为序章”,所有的过往都以某种“当代史”的形态等待着被发现,被理解,被讲述。在我们作为观察者和被观察的法制事件之间始终存在着某种互动,当我们要对历史进行梳理、讲述和理论化时,应对本国法制历程持有某种“温情和敬意”。[4]而本文所剖析的1979年决议,也在做“决议”的同时展开了一种权威的历史叙事,随着同1979年时间距离的拉开,我们也可以通过重返这个文件,了解内涵于这个《决议》的法制历史构造。


1979年的“继续有效”决议,全文只有260个字,通篇就是一段话也是一个长句。也许就是这种文意上的言简意赅,再加上所解决具体问题的事过境迁,导致它被深藏在各种历史文献选编中。也正因此,要释放出这个简短决议的意义,就必须采用语境主义的历史方法。在概括彭真的思想方法时,王汉斌曾强调了“八面树敌”这四个字,[5]或许我们就可以用“八面树敌”的方法来解读这个由彭真主持起草的文件,也就是说,把决议放回到它存在的历史时空内,充分感受来自各个方面的力量,在纵深的历史中把握它的来龙去脉,知其然更知其所以然。本文分三个部分来展开论述。第一部分,为什么要“决议”,决议了什么,为什么重要甚至“必要”,这些都要进入历史的脉络中去理解;第二部分,这个“决议”文件之所为,也即在所处之当下对此前法律的效力进行某种权威的宣示,自1949年起有不止一次的先例,连贯起来,我们可以在文献的谱系内去理解其历史意义以及立法者的政治技艺;第三部分,1979年“继续有效”决议还存在着历史的“回声”,六届全国人大常委会曾在1987年批准了一份事关“法律清理”的决定,这两个文件相隔八年,既要放在一起来解读,同时又不可混为一谈,而要体会两个文件植根于其所处语境的微妙但极其重要的区分。也是在这种对历史语境高度敏感的自觉中,我们可以由社会主义法制建设历程中的经典文献出发,在学术上研讨共和国法制历史的叙述。


二、1979年《决议》决议了什么?一个语境分析


(一)《决议》的历史语境

历史文献的编撰者从来没有忘记,翻开由全国人大常委会办公厅和中共中央文献研究室共同编辑的《人民代表大会制度重要文献选编》,在这个四卷本文献选编的第二卷,就收录了《关于中国人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》。[6]全文抄录如下:


为了加强和健全社会主义法制,保障社会主义现代化建设的顺利进行,根据一九五四年第一届全国人民代表大会第一次会议关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议的精神,现决定:从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来,前中央人民政府制定、批准的法律、法令;从一九五四年九月二十日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令,除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外,继续有效。


如前所述,这个决议全篇就是一句话,只有260个字。进入文本表述的内部层次,作为一份决议文件,由“现决定”所开启的部分,我们可以称之为决议本身;而在其之前的部分,则属于引导性的表述,继续细分又能区别出两个层次,首先是“为了”引导出的决议目的,接着是“根据”所标明的决议依据。简言之,这个决议在文本上是一个三段论式的结构,可提炼为“为了……根据……现决定……”。当然决议之所以为决议,实质性的宣示是落在后面的,也即“现决定……”的部分。


那么《决议》文件是如何起草的呢?现有材料中找不到详细的记载,只有《彭真年谱》简单提到,1979年“10月—11月,主持起草《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》(草案)”。[7]略作历史的延伸,彭真在1979年初复出,1979年2月担任新设立的全国人大常委会法制委员会主任,1979年7月1日在五届全国人大二次会议上被补选为副委员长,1979年9月在中共十一届四中全会上当选为政治局委员。[8]由彭真主持这个决议的起草,也可见决议在当时的分量。起草时间从1979年10月延续到1979年11月,我们也许可以提出一个问题,260字的草案何以需要近两个月的起草?逻辑上的一个可能回答是起草过程遇到争议,不过这一可能性回到历史语境中不难排除,因为若是决议起草过程出现过较大争议,那么相关争议以及不同方案必定能在各类环境文献中留下记录,至少是蛛丝马迹,《彭真年谱》也不至于对此一笔带过。另一个在本文看来合乎情理的回答就是决议文本虽短,但因其重要意义而要求细致谨慎,文本必须字斟句酌,换言之,文本虽然体积小但密度极大,也因此工作量比较大。彭真亲自主持起草,历时近两个月的字斟句酌,260字的高密度文本,这些关于起草过程的基本事实也证明了这个决议的重要意义,其文本简约但不简单,要回到历史脉络中才能充分理解其意义,故而我们今天对这份历史文献进行重新发掘,才在学术上既有必要又有可能。


(二)《决议》决议了什么?

所谓“决议”,就是要决定某些事情,以权威的形式来解决此前有所争议的问题,这是“决议”文体在政治上的本意。1979年《决议》作为全国人大常委会通过的权威文件,依其标题所示,所要决定的问题是“建国以来制定的法律、法令效力”。为了方便讨论,依据决议自身所设定的历史分期,我们在此将五届人大之前制定的法律称为“旧法”,五届人大制定的法律相应作为“新法”。在时间序列上区分出新与旧之后,1979年《决议》所决议的问题就可以概括为:以五届人大作为一个新起点,此前所制定的新中国成立后“旧法”在新时期是否仍然有效?


对这个问题的回答,集中在《决议》文本的“现决定”之后。进入“现决定”部分,我们可以区分两个层次:首先是一般规则,整个决议的重心实际上落在最后四个字“继续有效”上,根据决议,新中国成立以来的“旧法”继续有效,这是一般规则。当然,“继续有效”作为一般规则,决议文本中还前置了一个类似刑法“但书”条款的设定,构成了例外情形,根据这个设定,若旧法与新法(五届人大以来制定的法律)相抵触,则不适用“继续有效”的一般规则,不再生效。在形式法理的逻辑上,上述两个层次可以综合表述为:旧法只要不同新法相抵触,则继续有效。如此抽象,问题就出现了,新法优于旧法难道不是法律秩序最基本的原理吗?换个表述,一般规则是旧法继续有效,而例外情形是不得与新法相抵触,如此一般法理还需要全国人大常委会的特别决议?试想一下,难道每一届人大此后都要做出同类的决议,宣告此前人大的立法“继续有效”,这么做当然毫无必要。如果这样,到底应当如何理解这个于1979年做出的“继续有效”决议呢,它所宣告的“一般法理”,何以构成《人民日报》社论所称的“加强社会主义法制的必要措施”呢?


“决议”一词,可以有两种解法,一种是把决议作为名词,作为一个写出来的书面文本,对它进行形式法理的抽象和演绎,前文论述就是对《决议》文本的语义分析;另一种则是决议作为一个动词,决议是要由某个权威主体所做出来的动作,在此意义上,没有无缘无故就做出的决议,凡是有决议,就一定前置着争议。所谓决议,就是要以决议之矢去中某个争议之的,无的放矢的决议是没有力量的。当我们把1979年决议的做出理解为一个具体的动作时,既然要决议“建国以来的法律效力”,既然做出了“继续有效”的决议,既然这个决议在当时如此重要甚至到达“必要”的程度,那么就一定是因为存在着必须要解决的争议和问题。具体地说,在1979年决议的“当下”,旧法是否继续生效,还是一个有争议的问题。关于这一点,《人民日报》社论就有说明,“许多干部和群众,对这些法律、法令是否还有效力认识不清,忘记了或者不知道原来有过这些法律、法令”,而“这种状况再也不能继续下去了”,[9]决议作为一种“必要措施”,其必要性就在于它以权威方式解决认识不清的问题,终结这种再也不能继续下去的状况。


为什么在1979年决议做出的“当下”,情况如此特殊呢?按《人民日报》社论的讲法,旧法应当继续有效,“这个问题本来是很清楚的,不言而喻”,为什么本应清楚的却“认识不清”,甚至“忘记了或者不知道”,不言而喻的却需要用人大常委会决议的形式去言明?原因就在于从1966年开始的法制断裂,没有这种事实上的法制断裂,也就不需要“继续有效”决议的继而续之。简而言之,我们可以认为,没有争议,就不需要决议,没有断裂,也就不需要继续。这个“继续有效”在此意义上是一个极其精准的表述,这个决议一经做出,就意味着新中国成立后的前十七年(以下简称前十七年,也即从1949年到1966年)的法律效力被重新唤醒,它们的休眠状态到此终结。


(三)“继续有效”何以重要?

“继续有效”决议一经做出,就意味着前十七年法律的效力被唤醒。虽然存在不得与五届人大立法相抵触的例外设定,但只要我们考虑到当时全国人大常委会不可能专设机构进行某种法律审查,况且五届人大各项立法本就屈指可数,那么至少在决议做出的当下阶段,推定全部旧法继续有效是不言自明的做法,如《人民日报》社论文所言,“我们建国以后的法律、法令……应该有连续性”。[10]在1980年五届人大三次会议的常委会工作报告中,彭真首先谈到了去年的“继续有效”决议:“中华人民共和国成立以后的十七年,国家制定的法律、法令和行政法规,据大略的统计,有一千五百多件。其中许多法规现在仍然是适用的或者基本适用的。重申过去法规的效力……使我们在立法任务十分繁重、力量不足的情况下,可以集中力量去制定那些当前最急需、而过去又没有的法规,特别是经济方面的法规。”[11]如彭真所言,“继续有效”决议之于加强立法和社会主义法制之所以是必要的措施,就在于它用非常集约的方式解决了当时国家面临的“无法”问题,仅用了260个字,通过重申前十七年法律的效力,就等于在国家现行法律集合中一揽子增添了一千多部的各类法律。


从彭真的话中,我们可以判断五届人大在立法工作上的基本局面,很多法律没有但又为当前所急需,通俗说就是严重且紧迫的供不应求。如此概括,我们可以从立法需求和供给两个方面来进行理解。先看对立法的需求,1979年是十一届三中全会这一伟大历史转折后的第一年,彭真在1979年6月五届人大二次会议上就有一篇重要讲话,其中提到“‘人心思法’,全国人民都迫切要求有健全的法制”。[12]所谓“人心思法”,也就表明当时法律是非常稀缺的。邓小平十一届三中全会上的讲话在论述加强法制时也曾指出,“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。[13]也正是基于这个判断,十一届三中全会的会议公报对立法工作的迫切就有非常清楚的表述,“从现在起,应当把立法工作摆在全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。[14]1979年2月,彭真在复出后就主持新设立的法制委员会,也应在这一历史线索中加以理解。简而言之,需求端的基本状况就是太多法律必须要有但却还没有,法制基础非常薄弱,连第一步“有法可依”尚有相当距离。由此就导致了供给端的压力,也即彭真所说的“立法任务十分繁重、力量不足”。彭真所说的“力量不足”可以从多个方面来理解:万事开头难,立法人才欠缺,法制意识淡薄;还有一点至关重要,就是五届人大时的立法体制是由当时现行的“七八宪法”所设定的,根据这部宪法的规定,只有全国人大才有权制定法律(第22条),全国人大常委会只能“制定法令”(第25条),也就是说,在我们现行的“八二宪法”通过之前,有权制定法律的只有每年召开一次的全国人民代表大会,这样的立法能力当然是无法应对时代对法律之迫切需求的。[15]


“人心思法”,无法可依,很多必要的法律还不存在,与此同时,“法律”在当时的立法体制里却只有一年一度的全国人大会议才能制定,供需之间的严重不均衡是可想而知的。在此,我们可以把由五届人大制定新法的方式理解为零售式的立法供给,由于“力量不足”,任务繁重,这种零售式的立法供给根本不可能满足整体性的紧迫需求。国不可一日无法,而在1979年决议做出之时,五届人大所举行的两次会议也就制定了1978年宪法和1979年的七部法律。与制定新法的攻坚克难相比,这260字的“继续有效”决议,就像是一种批发式的立法供给,一下子唤醒了前十七年制定的各类法律约一千五百多件,属于以小博大的对全局问题的解决,举重若轻地在前十七年和五届人大开启的立法新时期之间建立起连续性。


三、三次“决议”的文本谱系以及历史叙事


(一)关于法律效力的决议文本的谱系

凡作为“决议”而由权威主体所发布的文件,都要构造某种在时间维度上有所纵深的叙述结构,表现为对过往的“历史问题”的决议,如我们非常熟悉的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。事实上,历史在这里发生过一处交叠,就在彭真主持“继续有效”决议起草的当月,中共中央决定,“立即着手起草建国以来党的若干历史问题的决议”。[16]如前所述,1979年《决议》的核心表述就是“现决定……继续有效”,“现决定”这三个字,表明决议是由权威意志在当下所做的判断,而“继续有效”则指向了过去的法律,也即前文所说的制定于前十七年的“旧法”,在此意义上,这个决议也可以说是关于法律效力的一次“历史决议”。而在我国社会主义法制建设的历程中,1979年决议并不是第一个“历史问题决议”,向上追溯,在决议文件的谱系里,还有1954年的《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》,事实上这是1979年《决议》引以为“根据”的一次先例。再往前,1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》也有对旧法效力进行判断的条款。这三次同样处理旧法效力问题的历史决议,分别出现在1949年、1954年和1979年,在某种谱系学的视野内,我国社会主义法制建设内在的连续性以及不同的阶段分期,也就有了政治上权威的成文表述。


先从第一个决议开始,严格说来,这不是一个单独的决议文件,而是1949年9月29日《共同纲领》的一个条款。读这个新中国成立前夕通过、起着临时宪法作用的国家蓝图,其第17条规定:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。”而在1949年2月22日,中共中央发布《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》,其中也明确指出:“国民党的《六法全书》应该废除。人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据,而应该以人民的新的法律作依据。”[17]如果把这些表述转化为关于法律效力问题的决议,那么很清楚,这里出现了时间坐标系上的一个原点,自这个原点开始,此前国民党政府的全部法律失去效力,它们是一个反动政权所制定的压迫人民的法律,要予以废除,而在摧毁这个旧法统的同时,人民政权要制定“人民的新的法律”。显而易见,旧与新在这里不只是简单的时序相接,作为一种“历史决议”,这里面贯彻着彻底的破旧立新,非破不足以立。真正支撑起这个对旧法效力的历史决议的,是一场推翻反动政权的革命、一次面向未来在白纸上作画的新中国成立,法制建设的“时间”也由此开始,而1954年、1979年两次决议中出现的“建国以来”,也是自这一时刻开始的。


在我们的谱系中,第二个决议出现在1954年9月26日。当日,第一届全国人大第一次会议通过了《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》。这一决议在篇幅上比1979年决议更短,其正文宣告如下:“中华人民共和国宪法已由第一届全国人民代表大会第一次会议通过,颁布全国。所有自从1949年10月1日中华人民共和国建立以来,由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令,除开同宪法相抵触的以外,一律继续有效。”[18]我们知道,第一届全国人民代表大会第一次会议是在1954年9月15日至28日召开的,按照毛泽东同志开幕词所讲,此次会议主要有四个任务,“制定宪法;制定几个重要的法律;通过政府工作报告;选举新的国家领导工作人员”,[19]在26日决议通过时,宪法已在9月20日通过,此后又通过了五部关于国家政权建设及机构的组织法,而这次的决议则是在此次人大会议即将结束之时通过的。如前文对1979年决议的分析,1954年决议的关键落在了“一律继续有效”上,而使得决议有其必要的事件,就是宪法通过并颁布全国,这一点在决议文本中也铺陈在前。新中国第一部宪法的颁行,当然是社会主义法制建设中的一个里程碑。以宪法通过为标志,时间在历史行程中也有了之前和之后的两个阶段,如毛泽东在开幕词中所言:“这次会议是标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程碑,这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。”[20]就此而言,“一律继续有效”决议就是以新生最高权力机关决议的方式,宣告了新阶段与此前在法制上的连续性。向前看,这是第一届全国人民代表大会的第一次会议,通过了第一部宪法,“我们正在前进。我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业”;[21]然而,以宪法通过作为新历史阶段的起点,此前和此后在这里不是破与立的关系,而是一种继往开来,请注意,1954年决议在表述制定于宪法之前的法律时,用的是“现行法律”这个概念,如果说它们是旧法,“旧”仅在其先于宪法而制定的意义上是成立的,“现行法律……一律继续有效”,这个决议实现了新旧之间近乎无缝的连接。


以上讨论了1949年和1954年两次关于“旧法”效力的历史决议,新与旧之间的交接,必定隐藏着某种古今之争,这种斗争以何种方式解决,是由具体的历史情境和政治局面所决定的,没有定法。我们可以看到,1949年《共同纲领》,起草于新中国诞生的前夕,故而在法律效力上采用了彻底破旧立新的方法,破旧立新在这里是新政权的基本原则,容不得妥协,“制定保护人民的法律”也是新法制之为新的基础。1949年以其对旧法统的废除而实现了“时间的开始”,正是这一次对时间的重启,才有了1954决议在文本中自然而然所提到的“自从1949年10月1日中华人民共和国建立以来……”。而后一份决议宣告现行法律“一律继续有效”,这连接了新中国成立前五年《共同纲领》阶段和由“五四宪法”所要开创的未来,前五年的法律被吸纳到新宪法的秩序中,由此实现了连续性的构造。然而,新宪法实施不久遭到搁置,但经历十一届三中全会的伟大转折,在五届人大重启法制建设的起始,一届人大的决议为五届人大提供内在的“根据”,新时期的新决议也得以据此起草。


(二)1979年决议所设定的历史叙事

前文对1979年“继续有效”决议的分析,关注的是这个决议在文本中宣告了什么,又为何如此决议,而在三个决议的谱系中,重要的就不仅是旧法效力这个具体问题,还包括决议文本所设定的历史叙事。如前所述,1949年所做的是推翻腐朽反动的旧世界,建设一个美好的新秩序;而1954年决议则是继往开来,新宪法生效后,现行法律仍继续有效。1979年决议在此意义上要更复杂些,一方面,它宣布“继续有效”,这种对前十七年旧法的延续可以说是一种回归,但另一方面也设定了不得与新的立法相抵触的条件,由于五届人大立法在决议时刻考虑到面向未来而开放的需求,就此而言,1979年决议在过去和未来之间的张力就更为丰富。可以想见,当法制的“未来”在后续立法中得以显现之后,旧法与新法“相抵触”的情形就会时有发生,新旧之间的天平也会因此更频繁地偏向新法。也正是在这个逻辑上,“继续有效”决议到了1987年却成为旧法清理的启动文件,当然这是后话,我们的分析留在下一部分。


此前我们对1979年决议的分析围绕着“继续有效”,对于到底是哪些法律继续有效,我们仅止于一般的界定,旧法的“旧”指的是它们制定于新中国成立后的前十七年,之所以继续有效,是因为它们曾经有效但又一度在事实上被搁置。不过在此我们必须注意,1979年决议对“旧法”的表述事实上相当繁杂,整个言简意赅的决议恰恰是在这里表现得有些繁复。对于旧法,决议文本在表述时并不是一概而论的,而是进行了某种层次的划分,也即“从一九四九年十月一日中华人民共和国建立以来,前中央人民政府制定、批准的法律、法令;从一九五四年九月二十日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令……”。这是一个两层次的表述,中间以分号区隔开来,表示这两个层次相互间是并列的,考虑到决议起草者的字斟句酌,我们对这里突如其来的繁琐就不应视而不见。仅从实际效果而论,决议起草者本不必如此繁琐,两个层次可以合并同类项为旧法,而“继续有效”决议在实效上并不会因此有所损失,既然如此,分层次的表述必定发挥着某种超越实效层次的功能,这就是本文所说的历史叙事。


根据决议表述,旧法分为两个阶段/层次,第一阶段是1949年10月1日新中国成立以来,当时按《共同纲领》以及《中央人民政府组织法》确立的立法体制,中央人民政府行使立法权,所以这个层次的法律就是自1949年10月1日起依据《共同纲领》宪制所制定的法律;第二阶段与第一阶段首尾衔接,是以“五四宪法”通过的1954年9月20日为起点的,此阶段按新宪法确立的立法体制,开启了人大立法的新时期,[22]当然这一阶段到何时终结,决议在文本上没有说,我们在此未必非要追求数目字上的准确。很显然,既然在三届全国人大一次会议(1964年12月21日至1965年1月4日)召开后,人民代表大会制度的运转就因政治运动的冲击而中断,[23]那么第二阶段在时序上的轮廓也是大致清晰的。概言之,站在1979年,剖析五届人大常委会在决议中的叙述,旧法的两个层次基本上吻合了前文所讨论的1949年和1954年两次决议,也即1949年的“破旧立新”以及《共同纲领》廓定了第一阶段的旧法,1954年决议以及五四宪制则廓定了第二阶段的旧法。


但我们的梳理不能到此为止,根据决议文本设定的历史叙事,旧法分为两个层次;然而历史并未终结,对于通过1979年决议的五届全国人大常委会来说,立法工作在这时如邓小平所言,是一个“有比没有好,快搞比慢搞好”[24]的特殊时期,故而法律秩序一定还有第三个层次,这一层次就隐藏在“但书”的设定里,也即“第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令”。很显然,这一层次是属于新时期的新法,如果说在1979年决议做出时,五届人大及其常委会立法是屈指可数的,[25]但这个层次是活的,是生长着的,会随着立法工作的加强而不断厚实,尤其当现行“八二宪法”在三年后通过,全国人大常委会也有权“制定法律”之后,“新法”不断通过就成为社会主义法制建设的常态。这也就意味着,当我们以历史观察者的角度去阐释1979年决议所内含的历史构造时,我们不可遗忘第三个阶段/层次,毕竟随着我们与1979年拉开足够远的距离,这一层次的法律也就越来越多。


在历史的纵深得以拉开后,1979年决议所宣告并构建的历史叙事也就有了完整的轮廓。这是一种三阶段论的历史,三个阶段分别起始于1949年、1954年和1979年,每一个阶段的法律制定都是由所在阶段的宪制尤其是立法体制所廓定的,故而有阶段性的特质。但更重要的是,这三个阶段不是互相割裂的,虽然在一定历史时期也存在着某种断裂,但三个阶段整体上是前后相继的,而三次决议也将这三个阶段融贯在社会主义法制建设的秩序构造中。如果说1954年决议的“一律继续有效”确认了第一阶段和第二阶段的连续性,那么1979年决议的“继续有效”,则确认了前两个阶段与第三个阶段的连续。尤其重要的是,这种连续性并非后来学者在学理上的修缮和推演,而是由嵌入宪制系统内的权威主体以权威文件的形式所确认的。


(三)连续性的长时期构造

“应该承认,长时期内我们对法制建设有时抓得紧,有时放松了,甚至丢掉了”,彭真在1984年的一次座谈会上曾如是说。[26]按照彭真这个表述,连续性不是简单的线性史观——今天比昨天好,明天会更好,而应当包容分歧、斗争、误区、甚至错误。连续性的叙事应当回归彭真所说的“长时期”视野,故而基于文献的谱系分析就构成恰当的方法,而在一段相对较长的历史时期内,法制建设的节奏不可能是恒定的,“抓得紧”“放松了”“甚至丢掉了”都是在同一主题下不同阶段的变奏。当我们回首过往时,就会发现它们对立地统一在社会主义法制建设的历史行程中。


到此为止,共和国法制史上的三次决议叠印在一起,就形成了我国法制建设历史叙事的基本框架。首先,历史的原点是在1949年,而不是1979年或其他时间;其次,1949年之后也即新中国成立以来,在法制建设上是连续的;再次,这种连续并不是空洞均质的,而是多阶段/多层次的复合,就本文所讨论的1979年决议而言,1949年、1954年、1979年分别开启了一个新的历史阶段,统领着一个新的法律层次;最后,我们当下的阶段/层次是自1979年开始的,在此意义上,这个最近的阶段构成了我国法律秩序中的“现行”。必须指出,论及这个问题,立法者以及立法工作者的认识往往比学者更清楚,全国人大常委会法工委立法规划室曾出版《中华人民共和国立法统计》,以下是基于其目录中章节构造而转化出的一个示意图:[27]


这是一幅看上去简单明了、但却内含整体视野以及构造的图,由此也足见立法机关工作者对法制建设的连续以及层次有着清楚的把握。当然,这个连续性的历史构造目前仍是纲要式的,本文就此而言也只是提出问题并勾勒出一种可能的历史图景和研究议程。


四、时间的延伸:如何理解1987年“法律清理”决定?


(一)对1979年决议的误读

1979年决议,之所以重要甚至必要,是因为它面对并解决了1979年时的紧迫问题,近忧在前,并没有纠结于远虑的那种从容不迫。归根到底,“继续有效”决议是要解决“有法可依”的问题。如前所述,有了这个旧法继续有效的决议,五届人大对新法的制定就是在一个基础上做加法,比如当时各方反复提到的“加强经济立法”。[28]


然而,反观法学界对1979年决议的研究,只言片语的介绍更多地可能呈现为历史的误读。比如,在某《立法学》教科书中,1979年决议出现在“规范性文件的清理”这个部分,作为一个例证,用以说明“专项清理”这种方法,该教科书全文引用了决议文本,但紧接着却对决议做出了如下阐释:“这实际上宣布了同五届全国人大制定的宪法、法律和五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的法律、法令要被废止,要进行清理。”[29]再看另一本《立法学》教科书,1979年决议出现在“法的清理”章节,相关内容是这么陈述的:“1979年起,中国法的清理开始有新的进展。这年11月,全国人大常委会作出《关于建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》,规定新中国成立以来制定的法律、法令,凡与五届全国人大制定的宪法、法令和五届全国人大常委会制定、批准的法令相抵触的,一律无效。这是加强法的清理的一项重要措施。”[30]仅有的两次对1979年决议的理解,出现在两本主流的“立法学”教科书中,但遗憾的是,如果对比决议中白纸黑字的“现决定……继续有效”和学理阐释的“要被废止”或“一律无效”,相关解读显而易见都存在严重的偏颇。1979年决议之当下正如彭真所言,“今后,更巨大的任务还在我们面前”。[31]既然如此,为什么会出现如此不合情理的误读,才是我们真正要去追究的问题。本文认为,当把1979年决议径直作为“法律清理”来理解时,其实是把两个其间相隔8年的文件混为一谈了,他们说的是1979年决议,但头脑里想的却是1987年由六届人大常委会所批准的法工委关于法律清理意见的报告。


(二)简析1987年“法律清理”决定

1987年六届全国人大常委会这个决定,标题是《关于批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告的决定》[32](以下简称1987年“法律清理”决定),由六届人大常委会第二十三次会议在1987年11月24日通过。这个决定又是对法工委的一个报告以及两个附件的批准,也就是法工委所起草的《关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告》。从文本上看,这个报告的篇幅相对较长,所要做的就是对1978年底以前的法律进行“清理”,当法工委的报告由常委会批准后,也就成为了全国人大常委会的决定。至于相关的清理情况和意见,报告中是这么陈述的:


据统计,从1949年9月至1978年底,由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或批准的法律共有134件,我们会同有关部门对这些法律逐件进行了研究,并征求一些法律专家的意见。在清理的134件法律中,已经失效的有111件(见附件一),继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。已经失效的111件法律分为以下四种情况:


……


没必要做更多篇幅的引述了,1979年决议之所以会被理解为专项的法律清理,就在于解读者混淆了1987年的“法律清理”决定和1979年决议,或许简单地认为1987年的决定吸收或替代了8年前的决议。必须承认,这两个文件之间确实存在着紧密的关联,1987年的清理决定某种意义上是1979年决议的尾声。但问题在于,这是两个不同的常委会文件,其间相隔8年之久,1979年决议做出时,还是五届全国人大任期的第二年,而1987年决定则是由行将任期届满的六届人大常委会做出的。


解读1987年全国人大常委会决定及其所批准的法工委报告,确实是一个“法律清理”的专项举措。如前所引,经过清理,1978年底以前的法律共134件,处理意见则是111件失效,而这已失效的111件法律又分为四种情况,第一种情况有11件是“已由新法规定废止的”,第二种有41件是“已由新法代替的”,余下还另有两种情况。在这份法工委的报告中,出现了“新法”这个概念,既然要清理的法律的时间范围限定在1978年底以前,那么相应地,“新法”就是自1979年起开始制定的法律,很显然,这是以党的十一届三中全会(1978年12月召开)作为旧与新的分水岭。[33]同时,在表述作为清理对象的旧法时,法工委的报告并未做阶段/层次的区分,其时间起止就是“从1949年9月至1978年底”,这种对历史的实用叙述,不同于1979年决议不吝笔墨地对历史阶段的区分,或许这也能表明1987年决定是一个实用导向的操作性文件,是一个“决定”,并未上升到“决议”的层次。


当然,对于那些让图景更复杂一些的线索,我们也不能视而不见。读法工委的这个报告,王汉斌作为六届人大常委会秘书长兼法工委主任开篇就陈述了此次清理工作的缘起,“根据五届人大三次会议上全国人大常委会工作报告提出清理建国以来颁布的法律的要求……”,也就是说,法工委在报告中是很自觉地把眼下的清理工作追溯至1980年的,索引到了五届人大三次会议上的常委会工作报告。这又要如何理解呢?首先,这个工作报告是1980年8月26日由五届人大常委会第十五次会议通过的,9月2日,彭真副委员长在五届人大三次会议上作此次工作报告。[34]也就是说,法工委在1987年索引为“根据”的,是常委会工作报告,并不是1979年“继续有效”决议。当然,如前所述,彭真在此次报告中首先提到了去年的“继续有效”决议,而且也是在论述这个决议时,彭真提到“过去制定的法律、法令和行政法规”,且在最后指出,“哪些法规现在仍然适用,哪些法规要加以修改或补充,需要进行大量的调查研究,按照当前实际情况来决定。全国人大常务委员会、国务院及其所属各主管部门正在根据这个精神审查整理”,[35]这样看来,彭真的这段话,应当就是王汉斌在7年之后的法工委报告中所说的“清理建国以来颁布的法律的要求”。但这一历史线索的梳理,只是建立起两个文件之间在操作层面的某种关联,对于我们来说,可以认为1987年决定是1979年决议在若干年后的一个回声。但不妨如此设想,若是法律清理工作在1980年真是立法工作的当务之急,那么清理出1978年底以前的134件法律,并以新法优于旧法的原理进行处理,似乎完全不需要七年之久。


那么,问题就是为什么中间间距了七年呢?一方面,错误的解读就在于压缩了时间,逆推历史,于是把两个文件折叠在一起。另一方面,我们提出要认真对待这七年之隔,真正把握两个文件之间的历史性关联,仍必须要用历史的方法去勘探它们所在的语境。如本文反复强调,1979年或1980年还处在五届全国人大的中期之前,历史在1978年底发生了一次拨乱反正的转折,新的立法时代如彭真所言“工作可以说是刚刚开始”。1979年“继续有效”决议之所以必要,就是因为它使得我们有法可依。对于立法工作而言,从1979年到1987年正可谓是觉醒之后时不我待的奋发年代。在七届人大常委会第一次会议上,新当选的七届人大常委会委员长万里这样说过:“过去十年,由于五届全国人大、六届全国人大卓有成效的努力,我国立法工作取得了很大成就,以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成,国家政治生活、经济生活、文化生活的最主要和最基本的方面,已经有法可依了。”[36]在无法可依的历史阶段,进行法律清理当然是一种没必要的奢侈,但在做到了有法可依之后,基于两届人大所制定的新法,对历史转折之前的旧法进行清理,就是合乎情理、甚至重要且必要的工作了。


我们还可以留意一处历史的细节:通过此次“法律清理”决定的是六届人大常委会的第二十三次会议,这是那届常委会的倒数第三次会议,最后两次的第二十四次和二十五次会议,分别举行于1988年1月和3月,其议程主要是为七届人大一次会议做各项准备工作。[37]就此而言,通过“法律清理”决定的第二十三次常委会,不仅在时序上出现在六届人大任期的末端,似乎还要以一次“清理”来为本届人大以及常委会的立法工作收尾。虽然我们在历史文献中确实找不到直接证据,但六届人大常委会似乎就是在等待一个时机,或许在其任期即将结束之时完成“法律清理”并不是时间的巧合,而是立法机关非常具有时间自觉和历史责任感的一次举动。如果我们把社会主义法制建设想象成一座大厦的建造,那么1979年决议做出时还处在奠基之初,而到了六届人大任期即将结束时,则可见整座大厦的框架已经大体形成,而此时的“法律清理”也就像一次系统的内装修,只有完成了这个“装修”,[38]才有了七届人大万里委员长所说的“社会主义法律体系初步形成”。


五、余论:方法论的反思


构成本文研究对象的是1979年由五届人大常委会通过的“继续有效”决议,随着论述的展开,文章也讨论了1949年、1954年的两次类似“决议”,以及1987年的“法律清理”决定,如何用某种谱系学的方法梳理出这四个文件之间的历史性关联,是本文自觉尝试的一种论述方式。如开篇所述,由于法学界基本上遗忘了1979年决议的存在,本文所做的首先是一种“重新发现”,但也要承认,这种发现并不是绝对意义上的,并非像考古学一下子挖出了足以颠覆传世文献的出土材料。事实上,这些文件原本就出现在诸多版本的人大文献或法律汇编中,也就是说,立法机关内的文献选编者从来都没有忘记过这个文献,纳入各种汇编也就意味着它们被认为是“重要”的。但问题在于,我们从前相对来说缺少某种文献自觉,尤其欠缺置文献于历史语境的问题意识,而这个恰恰是学者的术业专攻。或许可以说,要研究我国社会主义法制建设的历程,法学研究者不妨让自己沉浸在这些文献汇编及其历史意义的网络中,不仅停留在这些文件说了什么以及为什么,还要思考汇编者是以何种方式将不同文件汇集在一个整体秩序内的,在此意义上,法学研究的一个可能突破或许有待我们重新定义“材料”和“史料”。


也要承认很多时候,我们在某种程度上对“文献”的理解存在着学科意义上的狭隘,对历史过程中的文献,比如党和国家领导人的文章、讲话、文选、年谱,通常视为无关乎法学的资料。更重要的是,学者惯于从自己的学科问题意识去识别并理解这些文献。不同于被遗忘的1979年“继续有效”决议,一年半之后,五届人大常委会在1981年6月的另一个决议《关于加强法律解释工作的决议》,在法学研究中就有极高的关注度。之所以厚此薄彼,并不是因为两个决议的重要性有多大差异,而是因为学者由自己的学科范式出发,很容易把注意力集中在这个事关“法律解释”的文件上。简言之,学者首先预设了“法律解释”这个学术问题,然后再索引到1981年的“法律解释”决议,接下来,对这个决议的研究又是为了回答学科的问题或困惑。然而,从历史文献出发,却要求我们能悬置学科的思维定式,努力想象历史行动者所面临的局面以及他们所要解决的问题,多问问他们是怎么想的,而不是我觉得怎么样或者某学说怎么说。


尤其是对本文所研究的1979年决议,当时十一届三中全会刚过,这个“继续有效”决议连同彭真领导下的各项立法工作,于我们而言都是奠基性的法制建设,这个阶段开启了我国法律体系在时间序列上的“现行”。故而在阅读并从心灵上触摸这些历史文献时,研究者还应意识到一点,它们之存在是先于法学学科建制的。彭真在1980年6月28日批示同意成立中国法学会,其后又在1982年7月22日出席中国法学会成立大会并讲话。[39]如此梳理这段时间线,是为了讲清楚一个道理,早在法学学科开启建制之前,社会主义法制建设就已经在实践中摸索前行了,在那个奠基时刻,加强社会主义法制的各种举措当然不是为了证明或检验书本上的理论。正是因为这一时序上的前置,当面对这一时期的历史文献时,我们最好要忘却法学界在此之后的各种概念层累,设想自己就处在历史的行程中,感受各方面的力量交汇,由历史行动者之所述和所为进入他们的思想世界,唯有如此,才能重现这尚未远去的历史一页。


“孩子们,你们忘记把种子埋进土里了”,这是林耀华先生《金翼》一书的结束语。[40]在我们开始意识到要把法学论文写在祖国大地上时,首先要做的也许就是突破学科化学术多年来积累的僵硬概念层,在历史文献这块田野里深翻出几粒值得培育的“种子”。本文就是这么开始写的,在翻阅全国人大的重要历史文献汇编时,作者遇见了一颗此前被人遗忘的种子。


注释:

[1]《彭真传》编写组编:《彭真年谱》(第五卷),中央文献出版社2012年版,第59页。

[2]正文所述,参见《加强社会主义法制的必要措施》,载《人民日报》1979年11月30日,第1版。

[3]参见《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》,人民出版社1980年版,第52-53页。

[4]如何以历史方法去研究我国社会主义法制建设的过往,一个初步的阐释,参见田雷:《继往以为序章:中国宪法的制度展开》,广西师范大学出版社2021年版,第2-8页。

[5]关于“八面树敌”作为彭真的思想和工作方法,参见王汉斌:《社会主义民主法制文集(上)》,中国民主法制出版社2012年版,第2-3页。

[6]参见全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(二)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第467页。

[7]同前注[1],《彭真传》编写组编书,第38页。

[8]具体可参见《彭真年谱》第五卷相应时间段的记录。

[9]同前注[2],《加强社会主义法制的必要措施》。

[10]同上注。

[11]同前注[3],《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》,第52-53页。

[12]彭真:《关于七个法律草案的说明》,载彭真:《彭真文选》,中共中央文献编辑委员会编,人民出版社1991年版,第368页。

[13]邓小平:《邓小平文选(第二卷)》(第2版),中共中央文献编辑委员会编,人民出版社1994年版,第146页。

[14]中共中央文献研究室编:《三中全会以来:重要文献选编》(上),人民出版社1982年版,第11页。

[15]正因此,1982年宪法的一个重要变革就是加强了全国人大的立法能力,根据“八二宪法”第67条,全国人大常委会也可以行使国家立法权,有权制定法律。

[16]胡乔木传记编写组:《胡乔木传》(下),当代中国出版社2015年版,第617页;另参见中共中央文献研究室编:《邓小平年谱(1975—1997)》(上),中央文献出版社2004年版,第574页。

[17]《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》,载全国人大常委会办公厅研究室编:《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编(1949-1990)》,中国民主法制出版社1990年版,第363页。

[18]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(一)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第288页。

[19]同上注,第189页。

[20]同上注,第190页。

[21]同上注,第190页。

[22]当然根据“五四宪法”,有权制定法律的只有全国人大(第22条和27条),全国人大常委会只能“制定法令”(第31条),不过一届全国人大二次会议在1955年通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。参见同上注,第295页。

[23]参见全国人大常委会办公厅研究室编著:《人民代表大会制度建设四十年》,中国民主法制出版社1991年版,第114页。

[24]同前注[13],邓小平书,第147页。

[25]简单统计,五届人大一次会议在1978年制定了“七八宪法”,二次会议在1979年制定了《刑法》等七部法律,另有常委会在1979年先后通过的《森林法》(试行)、《逮捕拘留条例》、《环境保护法》(试行),参见全国人大常委会法工委立法规划室编:《中华人民共和国立法统计(2018年版)》,中国民主法制出版社2019年版,第155-156页,简言之,在1979年决议做出时,属于第三个层次的新法是非常有限的。

[26]同前注[12],彭真书,第492页。

[27]参见同前注[25],全国人大常委会法工委立法规划室编书,目录第1页。

[28]例如,同前注[1],《彭真传》编写组编书,第74页,1980年9月11日,“谈经济立法问题,强调立法工作的重点要转向经济立法”。

[29]朱力宇、叶传星主编:《立法学》(第4版),中国人民大学出版社2015年版,第212页。

[30]周旺生:《立法学》(第2版),法律出版社2009年版,第512页。

[31]]同前注[12],彭真书,第382页。

[32参见同前注[6],全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编书,第726-742页。

[33]细心的话,可以发现,这个时间的划分同[197]9年决议虽然大致重叠,但却有细微的区别,1979年决议是以五届人大作为新法的起点,五届人大一次会议是在1978年2月26日至3月5日召开的,3月5日通过了“七八宪法”,而到了1987年决定中,新法的起点显然往后推迟了,设定在1978年底,很明显,这是以十一届三中全会的召开作为历史的转折。自此后,所谓“现行”,就是从1979年以来作为时间起点的。

[34]参见同前注[1],《彭真传》编写组编书,第68页、第70页。

[35]同前注[3],《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议文件》,第53页。

[36]中共中央文献编辑委员会编:《万里文选》,人民出版社1995年版,第583页。

[37]参见同前注[1],《彭真传》编写组编书,第421页、第425页。

[38]也许还有一个细节可以佐证正文的推测。第二十三次会议除了通过“法律清理”的决定外,还在同一天通过了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》,某种意义上,这个议事规则的通过也可以视为一种自我装修,在任期届满之时进行“建章立制”。参见同上注,第416页。

[39]参见同上注,第64页、第145页。

[40]参见林耀华:《金翼:一个中国家族的史记》,庄孔韶、方静文译,生活·读书·新知三联书店2015年版,第211页。

作者简介:田雷,政治学博士,华东师范大学法学院教授。

文章来源:《清华法学》2022年第5期。



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本文责编:陈冬冬
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