陈太清:过罚相当原则的司法适用

选择字号:   本文共阅读 141 次 更新时间:2022-09-30 16:19:29

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陈太清  
法院选择的是“同一事实上对他人(孙杰、金都成)的处罚”;(35)(3)行政处罚“惯例”,如“邬学勋诉舟山市市场监督管理局金塘分局处罚案”,选取的是当地“其他相同职能部门对类似情形的处理”。(36)法院在处罚裁量审查中对于平等原则运用十分灵活,但问题的关键是:以平等原则作为过罚相当的分析工具是否合适?

  

   平等原则与过罚相当原则一样,具有适用于行政量罚审查,尤其是行政量罚是否明显不当评判的正当性。在过罚相当被置于处罚公正公开原则之中的背景下,基于处罚公正之目标,似乎难以避免地会与以平等对待为内核的平等原则产生交集。平等与公正,均是一个正义有涉的法律范畴。不过,二者所追求的正义维度有别,前者寻求主体之间的正义,而公正系单一主体自身的行为与责任均衡而言。(37)如此一来,追求平等对待的平等原则与以自然公正为目标的过罚相当原则之间的关系就变得清晰起来。二者不同于比例原则,采用的都是一种“回顾性”的评价方式;但过罚相当原则选择的是将处罚与行为人自身已发生的违法行为进行“纵向”均衡,而平等原则则越出行为主体自身,将本案处罚与他人已受之处罚进行横向比较。

  

   (五)小结:过罚相当原则之独立性

  

   过罚相当原则与行政法一般原则中的比例原则、平等原则,均可适用于行政量罚审查,但他们有着不同的价值向背,体现着对量罚适当性不同层面的要求。在司法适用时,可结合个案情形予以单独适用或合并适用。

  

   司法实践中过罚相当原则与行政法一般原则混同或误用,与其在实定法上独立性欠缺有莫大干系。过罚相当条款位于《行政处罚法》第5条第2款,本条第1款是关于处罚公正公开的原则性规定。正因如此,学界大多将过罚相当视作处罚公正公开原则的一个内容,从而导致其显示度被大大降低,在一定程度上妨碍了其评价行政量罚功能的发挥。无论是就正当性基础,还是现实必要性而言,过罚相当原则均具备成为独立的处罚原则的条件。

  

   过罚相当,是行政处罚必不可少的正当性基础之一。报应主义饱受功利主义者的诟病,但这无法动摇其在诠释法律制裁正当性基础方面的支柱性地位。无论是相对报应主义的提出,还是报应基础上实用主义规制主张,都无法斩断报应之于制裁正当性之间的联系。依报应主义,行政处罚只有与违法行为相均衡,方能取得道义上的正当性。如果没有此等约束,一般预防之目的可能会将行为人置于被过度处罚的危险之中。

  

   三、过罚相当原则对不相关考虑及滥用职权标准的适用

  

   过罚相当原则的适用范围,从不同角度可以包涵不同的内容,本文主要述及其所规范的量罚方式及其相应的司法审查标准范围。如前所述,不同法律原则在规制行政量罚时有着不同的价值取向,其中过罚相当原则即是透过裁罚因素的选择与评价达致处罚与违法的均衡,以实现行为人个人的自然正义。与此等手段与目标不符的量罚方式,均构成对过罚相当原则的背反,从而成为该原则适用的裁罚方式范围。裁罚方式范围不仅反映出过罚相当原则适用的审查方式与内容,而且间接影响着司法审查标准的匹配。

  

   在我国现行行政诉讼体系架构下,裁量争端须借助一定的司法审查标准与特定判决类型产生联系。依据通说,我国行政裁量司法审查标准有二:滥用职权与明显不当。那么,适用过罚相当原则评判上述行政量罚方式时,在两种标准之间如何选择,可视为该原则适用的审查标准范围。不同的审查标准选择,除决定了其相应的判决类型外,实际上也体现出了司法对于行政量罚的审查强度。过罚相当原则这两个层面的适用范围不仅关系其功能发挥的空间,而且在很大程度上影响司法权与行政权在行政处罚领域的衔接,不可不察。

  

   (一)当下适用范围之局限

  

   目前,法院主要将过罚相当原则适用于对相关裁罚因素未予考虑,或对某一裁罚因素未给予充分考虑这类“不作为”型裁罚因素选择瑕疵,并涵摄至明显不当标准之下。换言之,过罚相当原则在所规范的量罚方式类别上,排除了“作为型”不相关考虑;在司法审查标准匹配上,将滥用职权标准摒弃在外。为了说明我国过罚相当原则适用范围上的缺失,不妨与域外典型做法进行一个比较。

  

   根据德国联邦行政程序法第40条之规定,行政裁量违背授权目的,逾越法律规定的裁量界限的,其活动就是“有裁量瑕疵的”,从而成为司法审查对象。毛雷尔教授将裁量瑕疵细化为四种类型:裁量逾越,即未选择裁量规范规定的法律后果;裁量怠慢,即不履行法定裁量权;裁量滥用,没有遵守裁量规范的目的;违反基本权利和一般行政法原则,其中特别是必要性和比例性。(38)在日本,裁量行为在《明治宪法》下,曾被认为根本不能成为司法审查对象,而在现阶段,虽说是裁量处分,当出现错误地使用裁量权,便导致处分的违法的情况时,在该限度内成为司法审查的对象。(39)日本的裁量错误,包括未考虑本应考虑的事项,或考虑了本来不应当考虑的事项,与违反裁量目的一样,均构成裁量瑕疵。(40)在我国台湾地区,有关行政裁量司法审查的规定主要见于“行政诉讼法”第4条第2项,即逾越权限或滥用权力之行政处分,以违法论。一般认为,该项系有关行政裁量司法审查范围及密度之规定。(41)我国台湾地区学界借鉴德国理论,将裁量权行使的瑕疵界定为行政裁量流于恣意、专横或反复无常而显然欠缺合理性,同样划分为包括裁量怠惰在内的四种情形,并且认为不问情节轻重、一律科处最高金额罚款这种裁量怠惰系比较常见之情形;在个案利益衡量时,当然应予考虑的事项未予考虑,或原本不应纳入考虑(不当连结禁止),或原本不应过度评价之事项予以过度评价之情形,均纳入裁量滥用之中。(42)

  

   美国法典第5卷第706条(2)(a),将武断、反复无常、滥用裁量权与其他违法行政行为并列作为司法审查的对象。(43)裁量权的行使行为,在美国很难简单归结为一个事实或法律问题,(44)因而对它进行司法审查的标准比较特殊。美国一些法院,如哥伦比亚特区巡回法院认为滥用裁量标准与武断、反复无常标准可以交互使用。(45)此类标准适用于控制行政政策制定裁量权过程中,其审查强度因审查内容不同而发生急剧变化。(46)在United States v.Merced案中,(47)美国联邦第三巡回法院认为滥用职权标准适用于程序错误与实体合理性审查两个阶段。Citizens Ass'n of Georgetown,Inc.v.Zoning Comm'n案,(48)确立了美国法院以滥用职权标准审查合理性的限度,即在特定事实上明显不合理。法院可以在缜密审查的基础上,以行政行为无证据支持或依行政机关所阐述的理由无法作出为由,推定该行为是基于未言明的理由或不适当的考虑作出的,从而认定该行为因武断或滥用职权而违法。(49)在英国,公权力主体被法院判定为出于不当的动机、基于不相关的考虑或者未考虑相关因素的案件,要与其他“权力滥用”案件完全区分开来是不可能的。(50)换言之,英国将未考虑相关因素和不相关的考虑放在一起,与主观动机并列,作为权威滥用之表征。

  

   上述典型法域,一律将未予相关考虑与不相关考虑合并在一起,作为裁量滥用之典型表现,而且司法审查重在评估裁量目的,而与裁量结果无涉。与域外相比,我国实践将未予相关考虑与不相关考虑相区隔,把不相关考虑类量罚排除在过罚相当原则适用范围之外;同时,对于未予相关考虑的量罚,选用明显不当标准予以审查,体现出更为重视量罚结果的倾向。在适用范围上排除不相关考虑类量罚的做法,可能会破坏过罚相当原则在规范量罚功能上的完整性。尽管结果明显不当在本质上属于滥用职权的一种形式,(51)滥用职权确有可能导致处罚结果失衡;但是,滥用职权标准旨在控制裁量目的的正当性,而且主观目的上的不当并不必然导致处罚结果明显不当。同时,处罚结果明显不当的评判方式,除了将处罚与违法行为进行均衡外,还可与他人所受之处罚、处罚所取得的社会收益进行比较。简言之,明显不当并不都是违反过罚相当原则的结果。然而,如果将违反过罚相当原则的量罚仅限于适用明显不当标准,而忽略裁罚目的考量,势必降低司法对于行政量罚的审查强度,可能导致一些目的不当的量罚行为溢出司法审查范围。

  

   (二)适用范围之拓展

  

   目前,过罚相当原则司法适用的实然范围,与过罚相当条款预留的应然空间相比还存在较大的局限,而且此等实然处理还面临着一定的逻辑悖论。为缓解这种紧张关系,过罚相当原则司法适用范围可从如下两个方面加以拓展:

  

   1.将不相关考虑类量罚与相关裁罚因素未予考虑类量罚,一并纳入过罚相当原则的规整范围。从释义学上讲,过罚相当条款由手段与目的两个层面构成,由于目的(处罚与违法均衡)中“违法”过于抽象,无法直接计量,不得以须借助限定裁罚因素的方式来评估;该条款所设定的四个一般裁罚因素,从整体上来说属于强制性裁罚因素,量罚时必须对四个一般裁罚因素所涵盖的具体裁罚因素纳入考量,而对一般罚款因素覆盖范围之外的因素不得予以考量。由此,超出一般裁罚因素范围、对与量罚本不相关因素给予考虑,与对一般裁罚因素范围内的因素未进行必要的分析,都违反了过罚相关条款的精神,因而也应成为过罚相当原则的规制对象。

  

   如前所述,英美法上合理性原则也可适用于裁量上存在不相关考虑的情形,但就我国大陆地区而言,在行政处罚实定法已规定过罚相当原则的背景下,援用行政合理性原则来进行规范,不免有舍近求远之嫌。

  

   2.滥用职权标准应当与明显不当标准一道作为违背过罚相当原则量罚行为的审查标准。滥用职权标准,旨在维护裁量目的正当性,裁量须符合法律授权的目的。如上所述,相关裁罚因素未予考虑与考虑不相关因素,是两种典型的裁量目的滥用方式。基于目的上的关联性,滥用职权标准对于违反过罚相当原则的裁罚因素选择瑕疵具备适用条件。

  

   2014年《行政诉讼法》修改时,在滥用职权标准之外增加明显不当标准,主要是考虑到刑法上有所谓的“滥用职权罪”,法院判决认定行政行为滥用职权时,就存在一个追究刑事责任的问题,导致该标准在实践中极少适用。(52)引入明显不当标准后,二者的主要区分在于:明显不当标准强调处理结果在客观上畸重畸轻,而滥用职权标准强调裁量主观目的与授权法的旨趣相悖。

  

令人遗憾的是,在明显不当标准确立后,其与滥用职权标准之间的适用关系在学界并未展开深入讨论,而且为数不多的学理主张可能还存在这样或那样的一些问题。譬如,有学者认为,如对“一般不当”采用“滥用职权”标准审查,可能导致行政裁量审查范围过宽。(53)更有学者甚至提倡,对行政处罚的滥用自由裁量权应尽可能按明显不当来对待。(54)这些观点总体上对裁量司法审查适用滥用职权标准持反对立场。依此逻辑,既然“一般不当”不应纳入审查,遑论结果适当而裁量目的不当的行为。此等唯结果论的主张,可能会导致滥用职权标准完全为明显不当标准所取代,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学》2021年第10期

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