张昭曦:自由鹰派与拜登政府对华战略

选择字号:   本文共阅读 330 次 更新时间:2022-09-20 15:58:38

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张昭曦  

  

   【内容提要】拜登政府执政后,秉持自由国际主义战略的自由鹰派全面重掌外交安全领域权力,将修复美国霸权作为优先工作,并据此维持特朗普政府开启的对华战略竞争。相比之前,自由鹰派完善了对华竞争的战略逻辑、细化了相关政策布局、调整了竞争的限度空间,使之更加符合民主党的总体议程,但其政策推进面临内外挑战。自由鹰派主导下的对华战略竞争并不符合中美两国和世界的利益,中美关系健康稳定发展需要美方更加理性务实的政策。

  

   自2021年1月执政以来,拜登政府在外交安全领域推动了一系列变革调整,起用了一批具有专业背景和知识的自由派战略精英,其战略思路和施政导向凸显建制色彩,又依据形势变化增加了新内容。同时,与特朗普政府执政思路迥异的拜登政府却在对华战略方面基本继承了特朗普政府的框架,甚至加以深化,外界此前预计的拜登政府会降低对华竞争烈度的情况并没有发生。那么,拜登政府为何选择推进对华战略竞争?除了中美实力对比变化等结构性因素外,还应注意到拜登政府外交安全团队的自由鹰派属性。本文由此出发,分析拜登政府内的自由鹰派及其主导下的美国对华战略竞争。

   一

   美国两党具有不同的对外政策主张,同一党派在不同历史时期的政策主张亦显现不同特点。一个传统印象是,在对外政策和国家安全方面,共和党保守势力往往显得比民主党自由派更为强硬,特别是近年来以特朗普为代表的共和党激进右翼力量高调对华示强。然而,考察美国对外政策历史可以发现,这种印象并非绝对;民主党也不是“温和外交”的代名词,其同样具有深刻的鹰派传统。长期以来,美国民主党中不乏一批坚定信奉美国“自由霸权”的不可或缺性、不排斥使用对外干涉手段来推进美国战略利益的政策人士,这些被称为“自由鹰派”(liberalhawk)的政治精英深刻塑造了20世纪以来的美国对外政策。

   自由鹰派的对外政策思想可溯至伍德罗?威尔逊、富兰克林?罗斯福等民主党政治家在20世纪上半叶确立的自由国际主义战略,其核心主张是美国需要积极参与全球事务并发挥关键作用。二战结束以来,自由鹰派深刻影响历届民主党政府的对外政策制定。一方面,在冷战以及后来的全球反恐等重大对外政策实践中,自由鹰派的某些政策传统逐渐固化为民主党建制派的对外政策底色。从哈里?杜鲁门开启冷战铁幕、在欧洲和亚洲组建军事联盟,到约翰?肯尼迪实施“猪湾行动”和支持越南战争,再到吉米?卡特力主“人权外交”并反制苏联的全球扩张,自由鹰派的存在决定了民主党绝非如当前许多共和党人所称的对外软弱,而是美国“自由霸权”的奠基者和维护者。长期以来,自由鹰派在对外政策中强调意识形态对抗,偏好以“自由民主”体制和价值观划分国际阵营;推崇国际制度建设,寻求通过搭建并主导一系列国际政治经济机制和规范来维系和巩固美国的霸权,同时将海外干涉作为维护自身战略利益的重要手段,经常以“人权关切”为名干涉别国事务。另一方面,自由鹰派经过多年的代际传承和“旋转门”效应,形成了遍布政府、智库、高校及私营部门的精英网络,对美国外交和国家安全体系形成持续性控制。远及冷战初期领衔制定对苏联大战略的时任国务院政策规划司司长保罗?尼采,中至冷战结束后不久主导“参与与扩展”战略的时任国家安全顾问安东尼?莱克和国务卿玛德琳?奥尔布赖特,近到奥巴马时期主导“亚太再平衡”战略的时任国务卿希拉里?克林顿,自由鹰派不仅实现了核心政策理念的接续传承,还通过兴办智库(如新美国安全中心)、在高校内成立研究机构(如哈佛大学贝尔弗科学与国际事务研究中心)、开设咨询公司(如美国前国防部副部长米歇尔?弗卢努瓦等创办的西部执行战略咨询公司)等方式在离开政府后继续保持影响力,同时培养大量人才以备后用。经过数十年的经营,自由鹰派将全球主义和霸权观念刻入美国对外政策肌理,其自身也不断壮大为对美国对外战略拥有重要影响的政策流派,某种程度上甚至成为美国建制派外交的代表。

   然而,近年来,美国右翼民粹主义、孤立主义和反建制潮流涌动,使得集合众多外交与国家安全界精英人士的自由鹰派受到前所未有的排挤和压制,在美国对外决策圈中有所失势。如今,一度在特朗普时期边缘化的自由鹰派随着拜登政府执政重新走向前台,呈现出一些不同以往的新特点。

   第一,拜登政府内的自由鹰派多为原奥巴马政府内建制派精英官员,其权力地位得到空前巩固。冷战后自由鹰派的权力沉浮可上溯至小布什政府执政时期。21世纪初,共和党小布什政府上台后任用了一批崇尚战争思维和“政权更迭”的右翼战略人士,他们一改此前克林顿政府更加注重多边经贸而非单边武力征伐的对外政策,将全球反恐推为国家安全核心任务,令对外政策更趋军事化。那时,民主党自由鹰派尽管不认同这种穷兵黩武的政策导向,但因不在政治前台而难有所作为。2009年,民主党奥巴马政府上台,众多自由鹰派重新获得任用。不过,当时抱有外交变革理想的奥巴马在对外政策上并没有完全倚仗在国家安全部门中根基深厚的自由鹰派,相反将一些相对缺乏政策部门工作经验、但更能理解其执政理念的竞选团队心腹任命为高级幕僚(如时任副国家安全顾问本?罗兹等)。这些奥巴马的身边人一度比自由鹰派更具决策影响力。

   2016年奥巴马执政末期,民主党提名原国务卿希拉里?克林顿为总统候选人,自由鹰派又看到了掌握权力的契机。希拉里是奥巴马政府内自由鹰派的灵魂人物,对诸多民主党外交精英多有提携,被普遍认为比“政治素人”特朗普更具有维护美国全球霸权的外交才能。然而,希拉里的竞选落败让自由鹰派未能如愿掌权。2021年民主党拜登政府上台,自由鹰派终于全面掌握对外政策核心权力。一方面,自由鹰派在拜登政府中普遍获得比之前更高的职位,甚至是内阁级要职,如国务卿安东尼?布林肯(奥巴马时期常务副国务卿)、总统国家安全事务助理杰克?沙利文(奥巴马时期副总统国家安全顾问)、国家情报总监埃芙丽尔?海恩斯(奥巴马时期中央情报局副局长)都被委以重任。另一方面,一批新生代自由鹰派战略人士进入关键岗位。不少民主党背景的中青年战略精英由智库入职拜登政府,如新美国安全中心原执行副总裁伊莱?拉特纳(ElyRatner)出任负责“印太”安全事务的助理国防部长、布鲁金斯学会原“中国战略倡议”负责人杜如松(RushDoshi)出任国家安全委员会中国事务高级主任、对外关系委员会高级研究员米拉?拉普—胡珀(MiraRapp-Hooper)出任国务院政策规划司中国问题高级顾问等。由此可见,时下自由鹰派在美国外交安全领域的掌权力度达到了冷战结束后的又一个高峰,并正在推进人事和政策的代际延续。

   第二,受国内政治影响,自由鹰派掌权后在外交安全领域实施了更具左翼色彩的改革议程。身为建制派的拜登之所以能够赢得2020年总统选举,离不开激进左翼势力的支持。因此,具有丰富政策经验和专业知识的自由鹰派不仅要重建特朗普时期遭到严重冲击的外交安全机构,还要为拜登政府的外交安全布局注入更多的左翼色彩。从政策实践看,自由鹰派掌权后正由内而外地推动此类变革。一方面,白宫于2021年2月发布《关于振兴美国外交政策和国家安全人员、机构和伙伴关系备忘录》,其中将“多元、公平、包容和可及性”列为优先工作目标,自由鹰派领导的外交安全机构据此推出凸显性别权利、文化多元、反种族主义等左翼元素的改革措施。国防部长劳埃德?奥斯汀在上任后不久即发布“致国防部全体雇员备忘录”,提出确保“可信的领导力”,决不容忍性骚扰和性侵,致力于“永久性清除各个层级上的极端主义”。国务卿布林肯大力投入打造更加多元包容的美国外交人员队伍,任命前驻马耳他大使吉娜?阿贝克隆比—温斯坦利出任国务院新设的多元化和包容度首席官员。中央情报局局长威廉?伯恩斯将加强机构人员的多元化和包容性视为任内首要任务,加强中情局与少数族裔院校的人才培养合作。

   另一方面,自由鹰派积极推动民主人权、气候变化等左翼外交议程。在民主人权方面,针对拜登在“全球民主峰会”上提出的“总统民主复兴倡议”,国务卿布林肯提出一系列与之配合的补充举措,包括打击腐败、支持全球“民主改革者”、保护“自由公平选举”等。国际开发署署长萨曼莎?鲍尔则宣布投入大笔资金用于应对所谓“数字威权主义”。在气候变化方面,自由鹰派依据拜登指示将气候变化作为外交安全政策的中心。海恩斯领导的国家情报总监办公室发布关于气候变化的《国家情报评估》,研判未来数十年内气候变化带来的国家安全挑战;奥斯汀领导的国防部发布《国防部气候风险分析》,分析气候因素对美军战备作战的影响;亚历杭德罗?马约卡斯领导的国土安全部成立气候变化行动组,制定《应对气候变化战略框架》,就气候变化对移民、自然环境等产生的影响提出应对方案。在自由鹰派看来,这些改革举措既有助于提升在特朗普时期遭受轻视和破坏的外交安全部门的士气与活力,又可以服务党派政治需要。

   第三,拜登政府内的自由鹰派既坚持自由国际主义战略的基本原则,又依据内外安全形势变化创新政策思路。自二战结束至今,无论美国的外部安全环境发生何种变化,自由鹰派秉持的核心战略原则一以贯之:美国必须坚持参与而非退出国际事务,在各类重大国际问题中发挥领导作用;美国必须通过外交、军事、经济等综合手段维系并主导“基于规则的国际秩序”,展现美式价值观的影响力;美国必须维护和深化盟友伙伴关系,借助盟友力量巩固自身实力地位。多年来,自由鹰派已将这些原则内化为不证自明的战略传统和制定政策的预设前提。即便美国实力地位有所动摇,拜登及其麾下的自由鹰派仍鲜明提出要让美国“重新领导世界”。

   与此同时,自由鹰派并没有简单退回以往政策来应对新挑战,而是寻求多方面调整和创新。一是鉴于实力根基受损,提出“中产阶级外交”谋求内外政策融通。传统上,深具精英色彩的自由鹰派一向对美国的力量优势抱有天然信心。但是,2016年特朗普赢得总统选举极大冲击了自由鹰派的认知,促使他们反思过往政策的疏忽,他们认识到“特朗普主义”的兴起事出有因,与对外政策和国内议程的脱节密切相关。为此,自由鹰派利用在特朗普时期就外交政策如何更好服务美国普通民众展开专门调研,相关研究成果成为拜登政府“中产阶级外交”的先声。由此,自由鹰派一定程度上改变了就外交论外交的思维定式,将中产阶级振兴这一更具内政特色的愿景作为对外政策的落脚点。二是对于对外政策过度军事化的问题,在战略收缩的基础上更新力量使用方式。自由鹰派认为,美国以往的对外战略布局太过倚赖军事手段,这不仅给美国自身造成了沉重负担,而且难以有效应对日益复杂多元的非传统安全威胁。为此,拜登团队在竞选期间提出“武力应是解决问题的最后手段“”结束在阿富汗和中东永远的战争”等施政目标,在执政后一面在中东地区缩减战略存在,完成阿富汗撤军;一面更加强调整合运用经济、外交等“所有国力工具”的“一体化威慑”。三是对于盟友体系与现实需要存在落差,在盟友伙伴间营造新型互动方式。自由鹰派虽注意到起源于冷战的海外盟友体系在新的安全挑战前力有不逮,但仍将盟友体系视为美国最伟大的资产并加以革新。其既强化利用数字、气候变化等新兴议题巩固美欧传统盟友关系,又依托抗疫合作、供应链安全等热门关切,进一步夯实美日印澳四方安全对话机制,还突破常规建立分享极敏感武器和技术的美英澳三方安全伙伴关系。上述政策调整是自由鹰派在新的战略环境下为修复美国霸权所作的努力,亦是拜登政府谋求“重新领导世界”的具体表现。

   二

自2017年美国《国家安全战略》报告将中国列为头号战略竞争对手,美国对华政策就开始系统性地转变为以竞争为主基调。近年来,对华政策成为美国在外交安全领域的首要关注,尤其是特朗普政府在执政后期对华极限施压,令中美关系遭遇建交以来前所未有的困难。民主党拜登政府同样高度重视中国问题,并延续了前任政府对华竞争的总体态势。但目前自由鹰派主导的对华政策并不完全被动继承前任政府,(点击此处阅读下一页)

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