秦前红 陈芳瑾:“行政处罚权交由”的规范阐释——基于《行政处罚法》第24 条第1 款之展开

选择字号:   本文共阅读 151 次 更新时间:2022-09-20 08:55:19

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秦前红 (进入专栏)   陈芳瑾  
地方性法规可以就地方性事务进行特别规定,专属于地方性事务的处罚事项可以在地方性法规设定时或通过地方性法规的修改而直接赋予乡镇政府及街道办事处。如在新《行政处罚法》生效之后,北京市人大常委会出台《北京市无障碍环境建设条例》,明确乡镇政府、街道办事处予以警告、通报批评及罚款的相关职责。[49]

  

   然而,地方性法规的灵活变动性较弱,不便频繁修改,无法根据“处罚权交由”的实际效果进行定期评估与处罚权限的动态调整。因此,由省级地方性法规直接作出规定必须极为慎重。实践中,应首先将全省范围内乡镇政府、街道办事处均能有效实施的处罚事项以地方性法规的形式加以确定。此外,在各省、自治区、直辖市人大出台与综合行政执法或街道办事处相关的地方性法规中,[50]可明确乡镇政府、街道办事处在行政执法工作中的基本职责与地位,为省级政府落实“处罚权交由”提供必要之引导。

  

   2.省级政府制定赋权清单实现“打包授权”

  

   基于赋权灵活性的考虑,由省级政府统筹规划则更为经济。然而,授予乡镇政府、街道办事处的行政处罚权原本属于县级政府部门,故应首先明确省级政府能否对县级政府部门的权限进行授出。

  

   在强调中央权威和法制统一的背景下,中央国家机关习惯将各级地方政府视为其附属品,[51]地方政府的权限范围完全取决于中央的意志,靠立法授权与行政分权获得相应行政管理权限。[52]而《行政处罚法》第24条仅仅将处罚权的二次配置工作交由省、自治区、直辖区完成,并无进一步扩展地方自主性之意图。若将县级政府部门视作处罚权的授出机关,易导致省域范围内各乡镇政府与街道办事处在权责地位与行政任务上的实质不平等,同时可能因违反“禁止转授权原则”而欠缺合法性。与此相反,《行政处罚法》第23条规定,县级以上各级政府及其职能部门原则上均具有行政处罚权。上级的权限一般包容下级的权限,[53]上级行政机关一般有权管辖下级行政机关管辖的行政处罚案件,[54]省级政府自然有权对下级行政机关之处罚权限进行再次分配。同时,由省级政府实现赋权能够破解县级政府肆意放权的弊端,确保省域范围内改革推进的统一与规范。

  

   然而,传统的“一事一授权”方式在当下执法体制变革的时代已然显得不合时宜。相反,通过赋权清单的形式将下放的处罚权“打包”授予乡镇、街道则更为便捷高效,不仅能够明确具体的处罚权限与事项,同时便于公开,让社会公众直观地知晓处罚实施主体与权责之变化。不同于传统的权力清单以职权的标准化梳理与公开为主要功能,赋权清单以职能转变为终极目标,通过授权推进基层行政机关权责一致。[55]在此,无需刻意追求规范性文件的高效力位阶,而应以适度开放的心态处理“处罚权交由”事务。考虑到管辖权转移基层后并非终局性地由乡镇政府和街道办事处承担,各省级政府应结合实施效果对赋权清单进行定期调整。在“处罚权交由”规定存在不妥当之处或实施效果与预期不相符之时,省级政府应积极履行修改与调整义务,承认“处罚权交由”内容具有可选择性且存在改善的余地;[56]在乡镇、街道能够有序开展行政处罚活动后,省级政府根据基层执法经验以及立法条件成熟度将赋权清单里的授权事项以省级政府规章的形式予以确认,以补强其合法性。

  

   3.省级政府部门可以进一步明确权限分工

  

   原则上讲,转移至基层的处罚权由乡镇政府、街道办事处行使,存在重大、复杂、跨区域案件则需转交县级政府部门处理。在此,涉及到县级政府部门与乡镇政府、街道办事处的处罚权限问题。省级政府部门作为专业领域的主管部门,相较于省级政府更了解特定领域的执法现状,有助于形成边界清晰、分工合理、权责一致的行政职能体系。如若省级政府在作出“交由决定”的同时未进行必要的纵向权限划分,省级政府部门可以对层级间处罚权限进行梳理,明确相关领域中地方各级行政机关的处罚事项与边界,确保权责一致,着力遏制行政机关之间推诿责任的现象。[57]由省级政府部门对具体权限进一步细化、归类并列明,不仅利于行政相对人向相关行政机关提出诉求,还能够明确上级行政机关对基层政府的监督与指导。[58]

  

   (二)“处罚权交由”的承接主体

  

   结合《行政处罚法》第24条,只有能够“有效承接”的乡镇政府和街道办事处才有资格行使基层管理“迫切需要”的行政处罚权。在此,“迫切需要”只是“处罚权交由”的充分条件,而“有效承接”则是“处罚权交由”的必要条件。在早期推广的经济发达镇扩权改革中,各地已经按照乡镇、街道的人口与经济发达水平下放相应的行政管理权限。[59]但这一阶段“权力下放”的主要目的是为基层配置其“迫切需要”的行政权力,确保“权力下放”的充分性,但基层既可以指乡镇政府与街道办事处,也可以是县级政府部门的派驻机构,下放的管理权并非必须由前者承担。在“处罚权交由”规则明确后,应结合“有效承接”的判断标准对处罚实施主体进行筛选,只有能够有效承接的乡镇政府和街道办事处才有资格行使下放的行政处罚权。

  

   而如何理解“有效承接”,则需要运用内部视角对行政组织进行剖析。完备的行政组织能够为行政管理法的有效运行提供必要的体制保障;若组织内部缺乏履行行政任务的人员、编制、经费等,行政管理法亦得不到有效的实施。因此,各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况,结合基层执法资源配置问题、乡镇政府和街道办事处职责之定位及行政管理体制的运作模式,灵活确定承接处罚权的基层行政机关,定期组织评估并开展处罚实施主体的动态筛选,避免出现“一刀切”的做法。实践中,上海市和北京市将辖区内所有街道办事处与乡镇政府确定为行政处罚实施主体,[60]其余省份则根据区域内基层执法之现状有选择地将部分乡镇政府、街道办事处确定为处罚实施主体。[61]

  

   (三)“处罚权交由”的权限范围

  

   《行政处罚法》第24条第1款规定,下放的行政处罚权必须是基层管理“迫切需要”且乡镇政府和街道办事处能够“有效承接”的,这在事实上限制了下放处罚权的种类与范围等。在此,有必要结合第24条第1款的限制条件对“处罚权交由”的边界予以明确,避免行政裁量权的滥用。

  

   1.交由事项的边界

  

   首先,相对集中行使处罚权的领域可以为基层执法提供借鉴。《行政处罚法》第24条仅阐释了处罚权授出的必要性原则,要求各省、自治区、直辖区考虑相关处罚权的损益性程度适当放权,却没有通过正面列举处罚事项所属领域为地方实践提供重要的指引。综合执法作为职权转移的方式,其目的在于实现横向上行政权力的集中,在某种意义上与行政权纵向配置模式下的基层赋权具有相同的内涵。此外,乡镇政府、街道办事处在国家机构体系中处于最低的层次,组成人员较少且内部编制简单,其内部不便亦无需再进行专业化划分,否则将会导致职权的过度分散。而根据相对集中行政处罚权制度的实践,涉及较高执法专业化要求的领域、实施垂直管理的领域,以及政府部门所拥有的基本职责不适宜集中。[62]这项处罚事项亦相对复杂,绝大部分乡镇政府和街道办事处无法有效承接,且并非基层管理迫切需要的。结合各地赋权清单,调整的处罚权限涉及《土地管理法》《大气污染防治法》《城市绿化条例》《物业管理条例》《城市市容和卫生管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》等相关法律法规,[63]与处罚权集中行使的事项领域高度重合。那么,《行政处罚法》第18条可以作为第24条“处罚权交由”的补充,能够为乡镇、街道行使处罚权在内容与程序方面提供基本遵循。

  

   其次,有关地方性事务的行政处罚可以交由乡镇政府与街道办事处行使。根据《立法法》第73条及第82条,地方性法规及地方政府规章可以为执行上位法的规定,根据本行政区域的实际情况作具体规定(执行性立法);也可以就地方性事务作出规定(创制性立法)。前者以法制统一原则为根本遵循,而后者主要是地方治理效能原则在立法层面的展开。[64]虽然我国除民族区域自治地方与特别行政区外并不实行地方自治,但“地方性事务”仍赋予地方立法一定的积极性与自主性。[65]简单而言,“地方性事务”就是具有地方特色的管理事项,一般来说不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规作出统一规定。[66]如《海南省电动自行车管理条例》《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》《北京市建筑垃圾处置管理规定》《北京市燃气管理条例》等,就属于典型的创制性立法。而上述法规所涉管理事项与地方社会治理关系密切,下放相应的处罚权一般不会产生破坏国家法制统一或影响全国经济的稳定性,交由基层政府负责可以提高社会管理效率。

  

   2.处罚种类的限缩

  

   根据行政职权的结构,仅仅控制处罚权下放的事项领域并不能完全防止权力滥用,还应从行政处罚种类入手对“处罚权交由”进行实质合法性控制。虽然处罚权的设定与处罚权的赋予属于行政权主体产生的不同阶段,[67]但两者均应受到法定条件与法定程序的约束。基于保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要,《行政处罚法》规定地方性法规不能设定限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚;地方政府规章仅能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。那么,将相应行政处罚权交由乡镇政府与街道办事处行使时,有必要对其所采取的处罚种类进行必要的限制。

  

   为了加强对行政处罚行为的控制,避免基层滥用影响相对人合法权益的手段,不应将较为严厉和过度限制行政相对人权益的行政处罚交由乡镇政府与街道办事处行使。如浙江省政府在《关于推进乡镇(街道)综合行政执法工作的通知》中特别规定,涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件,仍由县级行政执法部门依法管辖,乡镇(街道)应及时移送。对此,各省、自治区、直辖市应结合本地实际情况,对交由基层行使的行政处罚种类进行负面排除,为基层处罚权的有序行使进行兜底性保障。

  

   四、余论

  

   《行政处罚法》第24条第1款对基层执法体制改革的意义深远,不仅为《行政许可法》《行政强制法》等行政管理法的修改提供模板,还正式将基层执法体制改革纳入法治化轨道,预示着执法体制改革的精细化时代的到来。此后,执法重心下移工作应严格遵循“处罚权交由”规则,避免多种“权力下放”途径并行而挤压第24条第1款的适用空间。此外,《行政处罚法》的修改并不是终点,由此带来了法律适用与衔接问题更值得关注。牵一发而动全身,《行政处罚法》修改后,基层行政机关之地位与职权也在悄然转变,基层行政执法体制改革工作依然任重而道远。因此,需尽快启动《地方组织法》的修改工作,为乡镇政府与街道办事处扩权提供更强有力的法律供给。


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本文责编:陈冬冬
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