曹鎏:论我国法治政府建设的目标演进与发展转型

选择字号:   本文共阅读 256 次 更新时间:2022-09-14 00:22:16

进入专题: 法治政府   发展阶段   十大关系  

曹鎏  

  

   (五)廉洁政府

  

   治理腐败是世界难题。中国共产党历来将反腐倡廉放在突出的位置,这涉及执政根基。尤其是十八大以来,我国加大了反腐败力度,不断取得新成效。反腐倡廉不仅是执政党的基本政治责任,也是政府不可推卸的重要使命。在现代行政管理活动中,廉洁性更是成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标,也是现代政府追求的所谓“善政”的基本要素之一。[38]廉洁政府建设关乎政府存在的正当性与合法性以及政治稳定,[39]政府腐败会制约社会经济的发展,丧失民众的信赖,失去生存之基。

  

   加强廉洁政府建设应多维并举。首先,进一步转变政府职能,下放本应属于市场和社会治理范围的职责和权力,减少政府权力寻租的空间,防止权力使用和利益之间出现不当连接以及权力私有化。其次,行政人员行为规范化是廉洁政府建设的有力保障。[40]廉洁政府的打造对政府工作人员廉洁性有着严格的要求。我国监察体制改革之后,根据《宪法》和《监察法》,纪委监委合署办公的“集中统一权威高效”的反腐败体制已经建立起来,反腐败斗争已经取得压倒性胜利。政府工作人员作为监察对象的主要构成,其廉洁意识和职业伦理道德水平将得到极大提升,但同时也要解决好科学界定并测量廉洁行为,积极探索激励容错机制调动工作人员积极性,以促进其勇于担当积极作为的尽职守责精神。廉生威、公生明。打造廉洁政府是法治政府的应有之义,也是提升政府公信力和权威性的必由之路。

  

   (六)高效政府

  

   国家作为一种社会组织形式,其价值追求是实现社会的整体效益最大化。[41]在行政领域尤其如此。程序和效率是行政法的两大属性。[42]不同于立法机关和司法机关,作为执行机关,政府对效率的追求更为强烈。可以说,高效是行政的第一生命。国务院多次政府工作报告以及国务院文件中均对高效便民、建设高效政府作出具体部署。高效内含于服务型政府之中,是能够直接提升老百姓幸福感的重要追求,具有较强的独立价值。

  

   高效政府是效率、效益和效能的有机统一。首先在效率方面,强调“用最少的时间”。比如行政许可法、政府信息公开条例等均对办事期限作出了严格限制,行政复议期限要远远短于行政诉讼的期限要求,等等。其次,效益强调工作的“性价比”,即“以最小的投入,最大的产出”。政府应当最大限度地降低管理成本,为社会提供公共产品、为公民提供服务时,应本着节约的原则,构建“廉价政府”“低成本政府”。[43]近年来,我国在行政决策和规范性文件制定中引入“成本效益分析”方法,就是对这一目标的追求。此外,效能性强调解决能力低下、懒政怠政的问题,要求提升工作人员管理和服务能力,要激发公职人员的担当精神,促进其积极履职,提升工作效能,提升服务质量。党的十八大以来持续推进的放管服改革,综合执法体制改革等创新性举措,都是以不断提高效能性为基本目标。效能政府的打造需要不断挖掘政府权力运行的时空要素,重点突破,形成有益化学反应,这构成法治政府建设永葆生命力的源泉。

  

   (七)诚信政府

  

   诚信是民主政府必备的品质。[44]诚实信用原则也是我国行政法的基本原则。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出守法诚信的政府建设要求;2014年党的十八届四中全会将诚信确立为我国法治政府建设的目标之一;2016年国务院发布《关于加强政务诚信建设的指导意见》,提出“加强政务诚信建设,充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用,进一步提升政府公信力”。诚信是政府合法性的道德基础,是政府赢得人民信赖和巩固政权的必要条件。[45]政府诚信建设关乎政府权威性和公信力问题,是政府实现依法行政、良好行政的基础。

  

   诚信政府建设强调政府不能出尔反尔、反复无常,对信赖利益造成损害要进行填补。与法治政府相适应的诚信政府建设,一方面要依托于系统内部的制度建设,如守信激励与失信惩戒机制,加强公务员诚信教育,建立政务诚信内部专项督导机制等;另一方面也要加强外部监督,进一步推进政务公开,自觉接受人大、政协监督和司法监督,并建立社会监督和第三方评估机制等。

  

   (八)责任政府

  

   责任政府建设是法治的应有之义,法治内涵着防止权力用于谋求私利之目的。古希腊哲学家亚里士多德提出:“为政最重要的一个规律是:一切政体都应订立法制并安排它的经济体系,使执政和属官不能假借公职,营求私利。”[46]公权力具有两面性,权责应是统一的:“有权必有责”“用权受监督”“违法受追究”“侵权需赔偿”。政府责任应是指政府及其官员因享有和行使国家行政权而相应承担的遵循宪法原则,维护国家法律制度、保卫国家安全、发展公共事业、维护公民生命和财产不受侵犯等方面的责任。[47]责任政府面向是现代民主政治对法治政府的基本要求。我国已经建立了包括行政责任、道德责任、政治责任、法律责任在内的四维责任制度体系。这四类责任从不同维度对公职人员及其领导干部职责边界的设定,对于强化用权者的红线意识和高压线思维针对性强。通过整肃吏治、强化责任追究实现以儆效尤、倒逼依法履职的目标,这无疑构成法治政府建设过程中持之以恒的追求和任务。

  

   (九)数字政府

  

   随着互联网、大数据时代的到来,运用大数据推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力已成为趋势。党的十九届四中全会明确提出:“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。这对政府建立健全制度规则,主动利用新技术手段,加快推进电子政务,打破信息壁垒,提高行政效能,提升服务效率,更好发挥政府作用提出了明确要求。2016年,国务院发布了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》,提出加快推进全国一体化在线政务服务平台建设,实现全国“一网通办”并开展试点,“互联网+政务”进一步推进。地方层面,诸多城市也对数字政府建设进行了有益的探索。

  

   当前,大数据治理、互联网思维、人工智能在政府活动过程中的普遍使用,已经成为助力放管服改革、建设创新型政府,进而完成服务型政府打造的加速器。数字政府构建对于促进国家治理现代化、推动法治政府建设具有强大的作用和重要的意义,它使政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、政府治理民主化,[48]还在实现政务公开透明,加强监督、预防腐败等方面实现了传统管理模式所不能实现的一些目标。简而言之,互联网在政府提供优化服务过程中,成为重要的硬件支撑,从决策到监管再到争议化解,“互联网+政务”的数字政府模式构建,应该是未来中国法治政府建设的一个新的着力点,这也是实现我国法治政府建设转型、升级、优化的重要突破口。

  

   (十)创新政府

  

   创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉。[49]创新是社会发展的动力源泉,社会的发展要求我们的政党和政府不断进行改革创新,去解决现实问题,回应人民需要。同时,我国社会发展和政府治理现实与理想之间的差距也为政府创新提供了广阔的空间。政府创新是政府改革、政府发展的题中应有之义、合历史逻辑的引申,[50]是服务型政府建设的基本途径。只有通过政府创新,与时俱进地调整管理和服务方式,回应人民群众对于美好生活的需要,才能实现服务型政府的目标,才能最终建成服务型政府。[51]

  

   从中央到地方持续推进的行政管理体制改革,从秩序行政向给付行政治理理念的转变,从传统高权行政到强制与非强制、柔性执法相结合的执法方式的转变,从传统政务到“互联网+政务”到“智慧政务”服务平台和模式的转变等,各地政府以敢为人先的创新精神、改革精神不断提升依法行政水平,提高服务质量。创新政府已经成为法治政府建设的动力引擎。

  

   四、提速、转型和升级:法治政府建设的未来之路

  

   法治政府建设是系统工程,无法一蹴而就,久久为功。当前法治政府建设正处于关键节点,需要站在新的历史起点上,探寻促进我国法治政府建设内涵式发展并提速转型升级的最优路径。就当前法治政府建设已经取得成就、面临问题以及所处的新的时空方位来看,法治政府建设的长期性与阶段性,必然需要在坚守与试错中,以目标为导向,形成我国法治政府建设的最优方案。

  

   (一)一揽子解决法治政府建设“有良法可依”的最优方案

  

   法治政府建设必然要有完备的行政法律体系作为根本依托。我国已经建立了以行政六法为核心,涉及法律、行政法规、地方性法规、规章多个效力层级的行政法制度体系,实践中还存在着浩如烟海的行政规范性文件作为行政机关履职的依据。随着法治进程不断推进,政府管理活动内容和方式也在经济社会转型和老百姓期待中不断作出回应和调整。一劳永逸解决有法可依的现实需求在职权法定早已成为依法行政圭臬的共识之下,比以往任何时候都强烈。一方面是亟需填补的立法空白,另一方面,行政法体系中的不同法规范出现不一致、冲突等问题凸显,同时,及时回应经济社会发展的现实之需,提升立法的质量,打造良法制度体系,这都是实现行政法制度体系现代化过程中必须解决的难题。中国特色行政法体系亟需升级。受民法总则及法典化立法的启发,2018年开始,应松年教授和马怀德教授组织行政法学界开始研究行政法总则和法典化推进问题。定位上,行政法总则是中国行政法治大厦的基石,是行政法体系的基本法:既是对行政法基本精神理念的总结和提炼,也是将宪法对行政权最基本要求具体化的法。功能上,行政法总则能够为其他行政法规范提供依据,解决立法冲突,填补立法漏洞。可行性层面,行政法总则可以通过“大道至简”的立法思路,一揽子解决法治政府建设的标配问题,同时又能通过条文的前瞻性和开放度,以适应丰富的行政管理实践日新月异的发展变化。关于总则的基本内容,既要涉及彰显行政法治精神内核的基本原则体系,又要通过“提取公因式”的方法归纳出能够对所有行政行为予以规制的共通性实体规范和程序规则,并借助类型化的立法进路,最大限度地解决立法的包容性问题,以从源头上实现对行政权的全覆盖、无漏洞授权、规范、监督与救济。总则的立法宗旨应当以确保合法行政为基础,进一步解决实现良好行政和实质法治的制度供给问题。同时,鉴于行政法治体系分为常态和应急两种模式,应急状态下行政法治原则如何兼顾效率和法治,提升应急治理效能,最大限度地保护公共利益和人民权益,也是总则必须涉及的内容。以总则为基础,不断发展并完善部门法制度体系,以行政法法典化为最终目标,进而打造中国特色行政法治体系,这既是我国行政法实践和理论高度发展的必然结果,也是实现法治政府建设向更高层次转型的关键依托,更是我国对世界行政法治发展形成的中国方案、中国贡献。

  

   (二)强化一体推进的潜力挖掘


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本文责编:陈冬冬
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