向淼:司法如何影响政策过程?——基于对地方政府中心工作的案例比较分析

选择字号:   本文共阅读 111 次 更新时间:2022-08-15 13:26:17

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向淼  
但嵌入在我国党政体制中的司法机关直接约束行政机关的制度权威不足,横向司法约束常常需要通过纵向政治约束发挥作用,从而推动地方政府作出积极的法治回应(见图1)。实践中,个案败诉判决虽能直接影响被诉行政主体的执法权威和执法声誉,但难以形成抽象和普遍的约束力。在横向司法约束的直接影响力有限的背景下,党政体制内部自上而下的法治政府建设专项考核和目标责任制综合考核将行政诉讼纳入考核范围,将纵向政治约束机制与横向司法约束结合起来,把横向司法约束的压力转化成了纵向法治考核和上级干预问责的压力。因此,我国党政体制下的司法化治理,兼具横向和纵向政治约束的特征,既能直接影响行政机关的权威、声誉和责任,也能与纵向考核和问责相结合从而发挥对政府行为和公共政策的调整与优化功能。由此可见,司法能否发挥硬约束的功能,除了与司法机关自身的能动性有关外,也取决于党政体制在特定情境中对政策任务与依法行政双重目标的权衡。

  

   五、结论与讨论

  

   中国的司法-行政关系呈现为何种图景?司法如何影响地方治理?对我国地方治理的研究多聚焦于行政分权、财政激励、人事晋升等视角,较少从司法维度展开分析。与既有对政策制定和政策执行的分析多关注党政体制的政治动员与问责、执行方式与策略选择、多元主体间关系等议题不同(Tsai et al.,2021;王诗宗、杨帆,2018),本文基于政策过程视角,关注司法对地方政府行为的影响这一新议题,在一项中心工作政策的制定、执行、审查和反馈阶段中审视司法与行政的互动,揭示了我国司法影响政策过程的路径和效果。

  

   首先,对中国语境下司法-行政关系的讨论融合了政策过程视角与司法视角,表明介入政策过程的司法机关既可以是地方政府的合作者,也可以是其约束者和规范者。对拆违政策过程变迁的分析表明,司法影响地方政府行为的路径包括政策制定时的司法协作、政策执行时的行政优位、政策审查时的合作与制约、政策反馈时的司法建议。具体来说,法院是政府出台政策的合作者与法律保障者,但在实际政策执行中往往表现为行政任务优先,兼具嵌入性和自主性的法院在诉讼阶段会因不同任务性质而选择包容或约束政策执行行为,在政策反馈阶段则会策略性地提出司法建议并敦促政府依法行政。其中,政策审查和司法判决是司法机关发挥影响力的关键路径,败诉判决能够通过法治考核与政治问责压力影响地方政府的政策执行行为。

  

   其次,对差异化司法判决和政府调适性变革的比较分析揭示了地方政府对司法的回应,在理论上丰富了有关地方政府回应性的研究。既有对我国地方政府回应性的研究多关注政府在自上而下的问责压力与自下而上的社会压力下对民意的直接回应(Cai & Zhou,2019;文宏,2019;韩冬临、吴亚博,2018),与此不同,本文把地方政府对司法判决的服从和执行称为政府的法治回应,即政府对民众通过司法所表达诉求的间接回应。围绕政府对司法判决和间接民意的回应,本文构建了一个“政策执行压力-法治问责压力”的二维框架,指出政策执行压力与法治问责压力共同塑造了地方政府的法治回应。在政策执行压力大、法治问责压力小的特殊中心工作情境中,司法机关配合行政工作,地方政府缺乏改变政策执行行为的动力,法治回应弱。而在政策执行压力小、法治问责压力大的一般中心工作或常规政策执行情境中,司法机关会选择发挥自主性并约束政策执行,地方政府会作出强法治回应并改变政策执行行为。

  

  

   最后,有关地方政府法治回应性的研究,还拓展了对横向与纵向政治约束和政治问责的讨论。既有对政治问责的讨论多关注纵向制约机制,强调中央或上级基于垂直的人事管理体制和组织结构对地方和下级的干预与控制、奖励与惩罚(Mei & Pearson,2014)。还有诸多研究关注人大对地方政府的横向监督,但地方政府倾向于追求权力的一元化而排斥横向约束(曹正汉等,2014)。本文的发现补充了上述研究,表明即使在中心工作情境中,司法也可以作为横向政治约束机制对地方政府施加败诉压力,并与纵向政治问责压力相结合而有条件地发挥法律硬约束的功能,推动地方政府政策执行行为变迁,调整和优化公共政策。

  

   在全球范围内,随着治理任务高度复杂化,司法已成为重要的治理主体并融入了治理过程,司法与行政之间也越来越强调合作治理和伙伴关系。对我国来说,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,既需要司法扮演行政的合作者以回应复杂多元的治理需求,又需要司法作为行政的规限者以推动依法行政。进入全面依法治国的新时代,如何既以法治保障行政,又充分发挥法治的规限功能,从而兼顾治理效能和治理合法性,还有诸多议题值得深入讨论。

  

   原文刊载于《公共行政评论》2022年第2期

  

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本文责编:陈冬冬
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