宋菲 郝书翠:区域协同立法的深度审视与探讨

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2022-08-11 09:32:38

进入专题: 区域一体化   治理现代化  

宋菲   郝书翠  
该路径侧重由中央进行立法以满足全国的需要,突出全国人大和国务院的职能,强调立法程序的功能〔11〕。二是以区域内某省甚至某地域立法为主导,使用示范方法进行立法内容协调。该路径秉持回应型的立法进路〔12〕73-74,强调地方供给,突出地方政府间的府际合作。三是以区域为基础,各个立法主体依据共同确定之“标准”进行立法协商。该路径主张,协同立法必须采取一种松散模式并在适用中灵活操作。三种路径因其面对的情形不同各有合理性,但在现实操作中,都面临如下共同难题:

  

   第一,立法主体界定不清且争议不断。有关区域立法主体,当前主要存在三种观点:一是地方人大及其常委会;二是地方人大及其常委会和地方人民政府;三是所成立的专门机构,如“京津冀区域立法委员会”。根据我国宪法、组织法对立法权限及立法体制的规定,人大及其常委会应是行使国家及地方立法的唯一主体,但是从东北三省、京津冀、长三角等已开展地方立法协调的具体实践来看,受政府推动立法影响,区域间的立法协调一直采用的是行政主导的松散型模式,政府合作协议及“红头文件”代替立法的现象极为普遍。以长三角地区为例,虽然自2009年人大主任座谈会以来,相关主体一直通过举办定期座谈会与不定期座谈会形式进行立法交流与协作,但也经常中断且落实程序有待加强。

  

   第二,已有的协同立法实践无法提供直接借鉴依据。一方面,不仅我国立法体制未提供区域协同立法的制度空间,缺乏解决区域内及跨行政主体间所出现问题的法律,而且中央和地方立法也对这些问题鲜有涉及;另一方面,随着区域一体化不断深入,有关区域协同立法的探索虽有很多,但都缺乏直接适用性。在所有区域中,东北三省最早开展区域协同立法探索,但该探索也只提供了一种方向指引;在京津冀,不仅至今仍未有正式协作立法先例,而且受北京的首都地位和城市“虹吸效应”的影响,该协同立法一开始就因以化解首都压力为目标,使得不同主体处于实质上的不平等地位,从而缺乏推广的说服力;在长三角,虽然《大气污染防治条例》及其《实施细则》在区域协同立法问题上迈出重要一步,但过强的政策推动色彩也注定了这种协作内在动力不足。

  

   第三,缺乏精细化的保障实施机制。落实各主体协同立法成果最直接的手段就是形成精细化且具有可操作性的实施机制。从当前来看,各主体间协调仍存在典型的规划粗放、形式单一及程序缺失问题,这必然使得各地方协同立法产生形式协作、实质割裂的现象。虽然京津冀、长三角地区的立法协作已进入人大与政府双线并行阶段,但通过行政首长推动的惯性仍然十分明显。此外,无论是地方人大就彼此合作形成的区域规划,还是政府通常采用的行政契約,都缺少直接的行政程序法予以规制。人大与政府联席会议尽管具有明确的议事规则,但因这些规则是隶属人大或政府之间的内部契约,缺乏实施中的法律强制性。

  

   三、推进区域协同立法的基本思路

  

   针对区域协同立法存在的问题,直接修改或通过法律解释完善《立法法》界定协同立法主体,并明确其权利义务无疑是最简单有效的方式,但在当下还只是一种愿景。立足现行立法体制,进行协同立法模式与机制创新才是正途。结合区域协同立法的过程及主要任务,应从以下三方面着力。

  

   (一)在人大与政府关系方面坚持人大主导立法

  

   化解主体不确定难题的关键是协调好协同立法中人大与政府间的关系。很长一段时间,区域性公共政策、行政协议和政府契约都是处理跨区域发展纠纷的重要实践。但同时我们也必须看到,受制于区域发展中的产业同质化现象,行政壁垒和地方保护主义日益严重。区域内不同行政主体间的积极“协同”,越来越走向彼此间的消极“妥协”。而在同一行政区划内,行政部门也打着“促进区域经济发展”的旗号,行行政干预之实。利用人大立法的保守性,在先行先试过程中,将部门和地方利益以政府规章的形式加以掩盖。在这种情况下,如何规范和强化区域协作过程中的人大及其常委会立法,积极发挥其立法主导功能,就成为现实选择。

  

   在区域协同立法过程中,人大主导立法的优势体现在三方面:第一,人大立法是政府立法的基础。从《立法法》所规定立法事项看,地方人大主要进行自主性及创制性立法,地方政府则主要进行解释性或执行性立法。第二,人大主导立法可有效解决政府协议中的利益干预问题。该优势主要针对行政恣意行为,典型的如以行政命令替代区域行政协议、以人情关系主导区域行政协调等。第三,人大立法是政府活动的归宿。区域协同立法中,人大编制立法规划是重要方面。但是从具体立法实践来看,无论依靠地方人大代表联名提出议案,还是依靠人大代表列席党委会会议、参与立法听证和立法征求意见,均具有相当难度,更多的立法案还是通过政府各部门统一反映,由本级政府向人大常委会提出〔13〕。或者就亟待解决事项先制定行政规章“先行先试”,待时机成熟后,再以地方性法规的形式予以确定。从此程序来看,人大立法相对于政府立法更具有直接性。

  

   區域协同立法中的人大主导并不等同于人大独断行使立法权,行政主体间的有效协同立法同样是重要部分。一方面,面对基础设施大连接、市场流通大融合、各类要素大流动、生态圈联系更紧密的一体化发展趋势,如何处理好传统型行政区划与开放型市场经济之间的关系,克服行政区划对跨区域经济融合发展带来的阻隔,已成为京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域内各省治理体制改革面临的重大挑战。另一方面,从《立法法》来看,地方人大和政府也都是合法的立法主体。人大主导立法并不意味着必须由人大起草立法而将政府立法排除在外。事实上,由在多方面具有天然优势的政府起草立法,是符合社会发展实际需求的。人大在区域协同立法中发挥主导作用,应主要体现在充分运用立法审议权,允许在充分考量各群体利益的基础上,代表最大多数人的利益进行抉择,发现并剔除部门利益。

  

   (二)在中央与地方关系方面探索示范区委托立法

  

   完善区域协同立法还体现在对中央与地方之间关系的处理,其理由如下:第一,我国并不存在中央和地方之外的第三种立法模式。面对协同立法新样态,设立专门的区域立法机构或许是最有效的选择。但是在当前立法体制下,该做法不仅同单一制的国家结构、人民代表大会制度以及我国立法体制等存在制度性“排异”,而且也面临重大的变革成本和运行成本〔14〕。第二,实行中央统一立法亦不可取。在区域协同立法问题上,一直存在对中央立法的强烈呼吁,但对此我们也须审慎。这不仅因为,区域协同立法的主要目的是解决区域发展问题,现实中各区域都有不同的发展目标;更重要的是,在协同过程中,若一出现难题就诉求中央层面的统一立法,这与区域发展理念相悖。第三,将区域立法权完全下放地方也存在顾虑。当下,各地人大和政府都在努力构建相应立法体制机制,但是这些平等主体间制定的、缺乏统一标准且不具有强制力的机制在操作中很容易流于形式。当各主体间没有共同遵守的强制性规范时,协同立法中最重要的“协商”环节必将因缺乏可操作性而大打折扣。

  

   因此,在区域协同立法问题上,中央与地方相结合的授权立法就成为必然选择,并通过地方委托方式来具体实施。即由区域内各省级人大在各自行政区划内选择特定市或区,授予该地方政府以独立的立法权。当下立法实践也确是如此,其中最具代表性的就是青嘉吴一体化示范区。根据长江三角洲区域一体化发展国家战略,上海市选择青浦区、浙江省选择嘉善县、江苏省选择苏州市吴中区作为先行启动区。通过先行先试,进而拓展到整个长三角地区。具体操作中,《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》即授权示范区执委会行使省级项目管理权限,按照两省一市政府有关规定统一管理跨区域项目;而且,在示范区内,两省一市地方性法规的规定,凡与国务院《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》不一致,需要调整实施的,由两省一市人大常委会分别依法作出决定。从现实运行看,示范区委托立法方式不仅有效结合了中央与地方行动,在中央统一体制下调动地方的积极主动性;而且还有效结合了人大与政府职权,既满足了协同立法中的人大主导要求,又能充分发挥政府在地方立法中的优势。

  

   (三)在政府与市场关系方面积极发挥市场的导向作用

  

   受“建构型”和“自发型”法律规范供给模式影响,我国立法也呈现出中央统一型和地方创新型两种模式,二者区别在于,立法活动原动力是政府主导还是市场主导。通常,国家“建构型”路径以特定时期的发展战略和宏观政策为促生机制,主要体现在全国人大常委会或国务院针对某一区域发展问题制定法律法规,强调中央的整齐划一;相比之下,地方“自发型”路径则是在资源自然流动中引入地方特色和平等协商精神,主要表现为各区域针对自身发展问题在交通、环境、人才引进、产业调整等方面进行的规范性文件制定或修改,强调市场的导向作用。从我国区域协调发展中两类法律规范的制定和运行来看,前者多在东北老工业基地振兴以及京津冀的协同发展中采用,其优势是借助中央立法的高度统一和强制性,快速提供规范化的依据;长三角、珠三角由于区域间主体存在相似的发展水平和城市功能,则更倾向于一种“自发型”协同立法路径,注重区域内各市场主体的现实需求。

  

   区域协同发展强调打破地域性垄断,进行全方位、多角度的合作与融入,使资源要素在更大范围内流动和再配置。此时,政府重点做好的是简政放权、放管结合、优化服务,激发市场活力和竞争力,努力推进市场的法治化,这也正是法治政府建设的核心内容。体现到协同立法中,就是重视区域内市场主体的合理需求,将其纳入需要各主体协同制定或修改的法律范畴。过去很长时间,受“区域发展的第一要务就是发展经济”的理念和“大政府、小社会”的影响,区域协同立法事项都是由政府绝对统筹。不容否认,这种行政化方式因其高效性会取得短暂实效,但与之而生的问题是,市场和其他社会组织的地位与作用被严重弱化。在市场导向的作用下,各类社会组织、市场主体等都能有效整合利益达成一致意见并使之制度化,形成社会公众所认可的法律制度〔15〕85。这种权力机关与区域内各主体的共建共治共享,才是地方治理的有效路径。

  

   四、区域协同立法应确立的原则及其保障机制

  

   無论是从立法活动还是区域发展角度看,区域协同立法都是一种新生事物,其有效运行离不开特定的操作原则及保障实施机制。前者提供基本活动准则,保证协同立法的现实性开展;后者提供具体活动依据,有效调整和平衡不同主体间的利益冲突。

  

   (一)确立区域协同立法的利益导向原则

  

有关协同立法的基本原则,中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出,区域协调发展要坚持市场主导与政府引导相结合、坚持中央统筹与地方负责相结合、坚持区别对待与公平竞争相结合、坚持继承完善与改革创新相结合、坚持目标导向与问题导向相结合。除此之外,也有学者从宏观的党的领导、法制统一、可持续发展,以及微观的先同后异、先急后缓、先近后远等方面归纳〔16〕33-37。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 区域一体化   治理现代化  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/135912.html
文章来源:理论探索 2022年3期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统