竺乾威:国家治理现代化与厘清国家社会市场关系

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2022-07-03 12:55:41

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竺乾威  
中国政府的一些机构和部门就是根据政企合一建立起来的,扮演着行政和经营的双重角色。比如,铁道部就是一个政企合一的典型例子。长期以来,铁道部既是国家行政主管部门,又同时拥有中国铁路客货运经营权。由于铁路部门政企不分、独家经营,在形成高度垄断性的同时,也导致了官商不分。“铁道部信息中心六名局级干部未经批准,在所属企业兼职,其中一人兼任18家所属企业董事长。这种官商不分的混乱景象,说到底,还是体制下的蛋”[3]。铁道部从1992年开始试点建立现代企业制度,到2013年,差不多二十年后开始实行铁路政企分开。国务院将铁道部拟定铁路发展规划的行政职责划入交通运输部;组建国家铁路局,由交通运输部管理,承担铁道部的其他行政职责;组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责;不再保留铁道部。

  

   除此之外,内在式改革更多涉及的是针对原有的国有企业的政企分开的改革。这一政企分开的改革最早始于1984年。尽管当时还是计划经济时期,但中共中央在《关于经济体制改革的决定》中明确提出要解决传统计划经济体制中政企职责不分的问题,认为过去由于长期政企职责不分,企业实际上成为行政机构的附属物,企业在不同程度上履行政府职能,比如工厂办学校,工厂办医院;中央和地方政府则包揽了许多本来不应由它们管的事,而许多必须由它们管的事又未能管好。因此,政企职责要分开,但问题是怎么分开?在当时还是计划经济体制的情况下,企业能成为一个独立的主体吗?在只有政府信息而没有市场信息的情况下,企业能不是政府的附庸吗?尽管如此,改变以往政府深度介入经济管理(当然也包括企业)的状况还是可能的。因此,1988年的第二次机构改革用简练的语言归纳了政府与经济管理的关系,即政府对经济的管理要从微观管理转向宏观管理,要从直接管理转向间接管理。

  

   事实上,政企分开在没有市场的情况下是做不到的。这一问题的解决,是在市场经济体制建立以及在此基础上建立了现代企业制度之后。1993年,党的十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》),指出建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是我国国有企业改革的方向。《决定》指出了现代企业的基本特征,比如产权关系明晰、企业是法人实体并承担法人责任、出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益、企业按照市场需求组织生产经营并在市场竞争中优胜劣汰、建立科学的企业领导体制和组织管理制度等,所有这些都是同刚刚建立起来的市场经济联系在一起的。在涉及政府管理经济的职能时,除了制定和执行宏观调控政策、搞好基础设施建设、创造良好的经济发展环境以外,《决定》首次提出要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争,要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济,不直接干预企业的生产经营活动。《决定》也是首次提出“要按照政企分开,精简、统一、效能的原则,完成政府机构改革”。在政企分开的改革进行了差不多六年后,党的十五届四中全会明确提出,“建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,健全决策、执行和监督体系,使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体”[4]。至此,政企分开的改革的内涵已经很明确,也就是政府与企业的社会职责的分开,国有资产所有权与经营权相分离,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体,以及政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。这表明了改革进程的难度。以至于党的十八大报告在涉及行政体制改革时,再次提到了要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的改革。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也再次提出,要“深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度”。

  

   2.内在式改革的第二部分涉及的是政事分开的改革。同当时的国有企业一样,事业单位长期以来也是政府的附庸。我国事业单位主要集中在教育、卫生、文化、科研等领域,这类组织数量繁多、职能不一,既有承担行政职能的,也有承担经济职能或文化思想职能的,其主要任务是向社会提供各种公共服务。在原有政事不分的体制下,以文化事业为例,文化事业是由国家直接经营的,国家统包统揽,排斥社会和个人兴办文化事业。改革开放尤其是市场经济体制建立起来后,这样一种政事不分的大政府管理模式已经无法适应新的需要,改革势在必行。1993年,《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》提出要实现政事分开,推进事业单位的社会化。2011年,国务院办公厅出台《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》加快了改革的步伐。

  

   事业单位的改革大体上涉及组织体制改革、运作方式改革和人事制度改革等三个方面。首先,组织体制改革主要是分类改革,即根据社会功能,将现有的事业单位划分为承担行政管理职能、从事生产经营职能和从事公益服务职能等三个类别。改革的方式是将第一类划归行政机构或转为行政机构,将第二类逐步转变为企业,第三类则保留在事业单位序列,强化其公益属性,同时根据这些组织的职责任务、服务对象和资源配置方式等再将其划分为公益一类(其提供的公益服务不能或不宜由市场配置资源)和公益二类(其提供的公益服务可部分由市场配置资源)。这种组织体制改革,对于国家社会市场关系来说尤其有意义的是第二类从事生产经营性的事业单位,因为这些组织进行了转制改革,从原来的事业单位转变成了企业,按市场的原则运作。其次,运作机制的改革,主要是实行管办分离。原有的体制是政事不分、管办合一,其特点在于政府既是行政管理者,也是公共事业的出资者和举办者,干预事业单位的运营。比如,卫生局既制定相关政策,也插手医院的具体运作和事务,包括人事、财务等。由于事业单位长期来根据行政管理部门的指令行动,导致其“缺乏独立意识,缺乏创新性,缺乏改善管理、提高效率的内在动力”[5]。管办分离不仅在于剥离了政府职能,也使得这些组织获得活力。最后,人事制度改革。政事分开、管办分离的具体运作需要有与之相匹配的人事制度。在公务员制度建立起来后,事业单位的人事制度改革也提上了议程。2000年6月《深化干部人事制度改革纲要》以及随后中共中央组织部和人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的颁布,开始了事业单位人事制度的进一步改革。改革的目标和任务是适应事业单位体制改革的要求,建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制;建立一套适合科教文卫等各类事业单位特点,符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各种岗位要求的具体管理制度;形成一个人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制,实现事业单位人事管理的法制化、科学化。为了达到这一目标,改革采取的主要手段和方式是:建立以聘用制为基础的用人制度,建立形式多样、自主灵活的分配激励机制;建立多层次、多形式的未聘人员安置制度;建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度。2014年国务院颁布的《事业单位人事管理条例》将以上改革涉及的以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度作了法律上的确认。

  

   3.内在式改革第三部分涉及的是行政审批制度改革。这一改革可以说是为厘清国家社会市场关系所作的最大努力。一般认为,行政审批改革起步于2001年,约在我国建立市场经济体制十年之后。从传统计划体制转型过来的政府如何适应一种新的经济体制?十年的运作暴露了不少问题,改革也势在必行。这一改革首先是从政府职能转变开始的。2001年,《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》指出,行政审批的总体要求是“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高,行政审批责任追究制得到严格执行”。这里已经开始区分国家、社会和市场等三者之间的大致边界,用简单的话来说,就是市场的事情市场做,社会的事情社会做,政府的事情政府做。“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出”[6]。

  

   行政审批制度改革可以以2012年为节点,分为前后两个阶段。前期改革主要是取消和减少行政审批项目,但总体的表现是进展缓慢,取消的一些行政审批项目不多、含金量不高,因为这里牵扯了大量的利益,包括政府自身的利益。2012年后的改革发生了两个的变化。一是改革的力度大,含金量高。新一届政府在两年不到的时间里先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项,比较过去十年来国务院取消和调整了6批共2,497项行政审批项目,可见力度之大,尤其是取消和下放了一些原来不舍得取消和下放的行政审批项目。二是更重要的,2015年后进行了“放管服”改革和“权力清单”改革。行政审批改革长期来主要围绕转变政府职能进行,忽略了这背后实质性的权力问题。实行权力清单制度,就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计,并将权力的列表清单公之于众,主动接受社会监督。其含义简单来说就是:一是明确政府权力边界;二是实行政务公开。这表明放管服和权力清单改革开始涉及“权力”这一国家社会市场关系的核心问题,跨出了厘清三者关系的具有决定性意义的一步。

  

   (二)外在式改革

  

   外在式改革主要是政社分开的改革。如果说政企分开是想解决如何有效配置经济资源的问题,那么政社分开则是要解决如何有效配置社会资源、发挥社会组织在社会治理尤其是在公共服务中的作用的问题。政社分开起步于20世纪80年代,但社会组织一开始就受到了限制。80年代末颁布的《社会团体登记管理条例》规定,任何社会组织必须同时接受同级民政部门登记管理和主管单位的管理。这一规定还带有较浓厚的计划体制的色彩,它既排斥了大量因没有挂靠单位而无法成立的社会组织(据统计,规定颁布后的二十年时间里,“大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册,而80%的社会组织则处于‘无法定身份’的状态”)[7],也使得成立起来的社会组织同政府之间存在密切的关系。社会组织在资金、政策等方面要依赖行政部门,这导致社会组织在后来的发展中无法形成独立性和自主性这些最重要的组织品格,社会组织的行政化现象严重、办事效率低下,社会组织的优势无法得到发挥。

  

   进入21世纪后,政社分开的改革有了较大的发展。2004年,中国开始了服务型政府建设,政府职能开始转向社会治理和公共服务。如何发挥社会组织在这一过程中的作用就被提上了议程。事实上,这一波的改革最先是地方发动的,一是突破原有对社会组织的限制。降低社会组织登记门槛,社会组织可直接向民政部门申请成立,不需要挂靠主管单位。比如,广东省在2012年首开先例;北京在2013年规定,行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、科技类等四类组织“脱钩”政府部门,在民政部门直接登记注册,不再挂靠政府部门,公职人员一律不得在学会中兼职。二是物理空间和职能利益的分开。比如,重庆市提出了人员分离、办公场所分离、利益分离、资产分离和业务职能分离的做法。到目前为止,这两个方面的改革基本上还是局限在地方层面,而且各地的做法也不尽相同。

  

三、厘清国家社会市场关系:未来的改革 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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