周佑勇:中国行政法学学术体系的构造

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2022-06-20 22:06:00

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周佑勇  
行政法学在基本范畴深化研究上有较大的提升空间。例如,行政协议的独立性及其可仲裁性、行政处罚中责令行为等,尚缺乏富有说服力的理论解释。而统摄元素适用场域及其适用规则的差异也有待系统关注。例如,效益元素对应高效便民原则和服务型政府,秩序元素回应行政法定和管制型政府,如将两种元素混淆或者分离,则存在严重的法治风险。如运用法理思维将效益和秩序置于正义元素之下,则可达致和谐统一,这是因为,正义元素“始终是良法的最高价值形态”。

   其二,反思性重构功能。反思是法理思维的核心要义,其对象主要有理念、原则、制度、方法。在理念层面,有关行政法制度功能和指导思想的学术提炼,必因社会发展变化而需要更新。譬如从“管理论”发展至“平衡论”,即为反思和重构不同时代背景下行政法价值理念的学术表达。在原则层面,同样需要对其表达的时代性和科学性加以重新审视。例如,曾一度被摈弃的行政效能原则,在“放管服”背景下,仍有可能超越行政学与行政法学的学科鸿沟而在行政法基本原则中占有一席之地。在制度层面,既要考量现有法律规范及制度实践的正当性与合理性,又要考量其本土化需求以及理论重构和制度重建问题。例如,对饱受诟病的行政主体理论的制度化如何实现反思中超越,是以本土化、正当化及功能化为逻辑起点,还是以面向整体政府改革趋势为逻辑起点,亟待深入研究。在研究方法层面,在承继中外比较研究、法史研究、法哲学研究等传统研究方法基础上,是否应强化案例实证研究以及着眼于与行政学、公共管理学等学科的跨学科研究,甚至是新文科方法,都应进行全面的方法论清理。无论上述反思的着力点如何各有侧重,服务于当下中国不断深化改革发展的时代潮流,致力于推进国家治理体系和治理能力现代化,都是万变不离其宗的根本。

   其三,体系整合性功能。法理思维作为一种以法律思维和法治思维为基础的法学思维范式,既包容了法律思维和法治思维,又对蕴含其中的各种价值元素加以体系化整合,“是借助综合性因素的整合性思维”。法律思维作为一种法律人的规则思维,特别强调法制资源的完备程度和极高的立法供给能力,其对行政法规范体系的必然要求就是推动行政法法典化建设。法治思维作为一种社会治理思维,注重将法作为思维模式和行为方式,强调立法、执法、司法、守法全过程运行周期,由此在规范体系的基础上进一步推动制度体系的形成和完善。与法律思维和法治思维不同,法理思维则是将自由、正义、法治、秩序等价值理念作为衡量标准和逻辑起点,并将其融入法律思维和法治思维之中的更高维度、更高视野以及更具有解释力的思维范式,是一种“兼容法解释功能与承担政策目的的制度设计功能”的中国行政法学理论体系的建构方法。通过运用法理思维方式,可以对行政立法、执法、司法实践中的法律、法治元素综合融入法理的原则、价值和精神,进而上升为行政法学理论体系,推进中国行政法学学术体系学术品质提升。

   (三)以法治实践形塑中国特质

   实践是理论创新的源泉。推动中国行政法学学术体系的创新,既需要从立法和法理思维层面系统性地对行政法理念、制度、规则和方法展开体系化构造,更应当将目光关注于我国行政法的生成土壤尤其是《行政诉讼法》以来的本土行政法治实践。回溯30多年来中国行政法治实践,无论行政执法还是司法审判实践,都在立足本土法治资源和挖掘中国法治元素方面积累了宝贵经验。如何继续坚持以中国问题为导向,多元方法论并举,通过执法司法实践创新,形塑中国行政法学学术体系的中国特质,应付出艰辛探索。

   在执法实践中,具有中国特质的制度创新不断推动形成中国标识性法学范畴。近年来全国各地行政机关纷纷推出的各种裁量基准,就是一种“自下而上”源自中国基层社会治理中的典型经验和实践创造,旨在通过设定一种规则化的具体裁量标准来实现对裁量权的自我规制。作为一种执法实践创新,裁量基准植根于中国本土实践,凝聚了地方基层执法者的智慧,迅速成为中国法治推进中最具价值和生命力的一种新型裁量治理模式,并由此进入中国行政法治的视野,成为包括行政处罚在内的行政法制度体系的重要组成部分。再如,同样作为行政机关自我规制的权责清单制度,缘起于党和国家政务公开的“晒权”需要,被运用于机构编制法定化、营商环境优化、廉政建设等诸多领域。尽管权责清单在性质上与德日行政法学中的行政规则具有一致性,但是根植于中国法治实践的权责清单具有与之不同的制度功能和法律效力,彰显出鲜明的中国特质。

   在司法实践中,针对“滥用职权”“显示公正”等不确定性审查标准,我国法院通过个案中的“法官造法”,综合运用多种法学方法论不断创造性地适用法律原则判案。在此基础上,最高人民法院通过发布行政指导性案例,以裁判要点将其提炼为具有法律效力的一般规范,由此推动这些原则获得制度化的发展。这其实表明我国法院也在参与“立法”实践,以此确立了一系列具有中国特质的依法行政原则和制度,如职权法定、诚信平等、公正公开、行政效能、行政应急等,极大推动我国行政实定法体系和行政法学理论体系的发展。

   当然,推进建基于中国行政法治经验基础上的理论创新,还必须将立足本土实践与汲取域外经验相结合。纵观学术史,我国行政法学演绎至今,已经形成了一个基本格局——以大陆法传统为骨架、注入英美法元素,并不断走向本土化。不可否认,法律移植、法治经验及理论方法的借鉴在一国法治建设初步发展之时在所难免,但是,不能采取机械的“拿来主义”,不能随心所欲,而是要立足中国实际,要把民族语言与时代精神有机结合起来,特别是在法治建设和法学研究渐次进入成熟期之后,应当打造具有中国元素、中国智慧和中国经验的基本范畴和话语表达。例如,相较于域外的信赖保护、合法预期保护原则而言,诚信原则是中华民族在法治实践中的自我理解和经验提炼,更宜作为中国行政法的基本原则。

   (四)以完备的形态承载整个学术体系

   在学术体系内部构造中,学术体系的学术性品质决定了必须以理论体系为中心,通过科学的研究予以达成;而实定法体系作为基础和前提,确保了学术体系言之有物、言之有据,始终植根于本土实践,彰显中国特质;方法体系作为纽带和转化器,肩负连接实定法体系和理论体系使命,为学术体系的不断创新发展提供方法资源。三者相互贯通、互为依存、不可分割,构成形态完备的统一整体。考虑行政法法典化建设的体系化构建及学术品质的提升,并兼顾多元方法论,除继续深化和充实行政法理论基础和行政法基本原则内容外,应在坚持“行政主体—行政行为—行政救济”三位一体的整体学术框架基础上,进一步补强中国行政法学学术体系内在的形态完备性。

   首先,在行政主体体系中,应当完备对行政组织法等内部行政法的研究。行政活动是一个复杂的系统,外部的行政活动要求有一定组织机构,不能不受内部组织关系的支配,因此行政法学不能忽视对行政组织问题的研究,应当将行政组织及其职能设置、机构编制、公务手段、行政政策与内部规范、裁量基准、数字政府、监督问责等内容纳入体系中。同时,立足我国国家治理现代化和党政机构改革实践,亦需以政法法学等方法着力于行政组织法的制度建构和学术创新,将行政机关、公法人、独立机构、承担公务的私人和私法形式的公务组织等多元法律形态的公务主体纳入体系中。

   其次,关于行政行为体系,应当从多元方法论的角度加以补充完备。随着现代行政呈现出积极行政的发展趋势,专业技术性、实质法治的要求越来越强,其必然要求进一步更新传统“行政行为形式论”的研究方法,更加强调以法教义学的系统思维考察复数行政行为,从法社会学的过程论角度关注行政行为的动态过程及法政策性考量。据此,行政指导、行政监督、行政规划、行政决策以及行政调查等行政事实行为虽不产生独立的法效果,但置于行政过程中仍具有法律意义。同时,相对人的行为也对行政权的过程产生具有法律意义的影响,都应纳入行政行为体系中加以深化研究。

   最后,行政救济体系应当被看作一个系统,深度研究行政内救济体系和行政外救济体系之间及体系内部的独立性和衔接性。例如,信访在我国是一项特殊的制度存在,其与行政复议、行政诉讼相互之间的关系尚需清晰界分。再如,关于实质性解决行政争议,不仅是行政诉讼制度设计的核心要义和制度创新的基本方向,也是行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的根本目的,都需在各自体系中展开个性化研究。

   结语

   中国行政法学学术体系的生成、发展及不断完善,与《行政诉讼法》息息相关。《行政诉讼法》作为中国行政法学发展的基点,在中国行政法学建构中发挥了统摄性影响,带动了中国行政法学学术体系的基本确立。确立过程中所体现的继承性和民族性、原创性和时代性、系统性和专业性高度统合的特点,是构建中国特色行政法学学术体系的宝贵经验。在当下中国,全面依法治国的制度实践已全方位展开,国家治理体系和治理能力现代化得以有力推进,这对中国行政法学学术体系的建设提出了更高要求,从根本上开辟了中国行政法学学术体系建设的可能性空间,同时也为检验中国行政法学学术体系的发达程度提供了现实标准。未来,加快构建中国行政法学学术体系作为中国行政法学发展的重大命题,必须紧扣新时代要求,扎根中国行政法治实践,立足中国法治经验,以中国智慧打造出符合中国实际、具有世界贡献的中国特色行政法学学术体系。

  

   周佑勇,中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部教授(北京100091)。

   来源:《中国社会科学》2022年第5期P103—P121

  

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