汪曙申:拜登政府对台政策前瞻及其对两岸关系的影响

选择字号:   本文共阅读 364 次 更新时间:2022-06-07 00:00:14

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汪曙申  

  

   进入21世纪,美国历经“9·11”恐怖袭击、金融危机的冲击,加上国内政治极化与民粹主义抬头,新冠肺炎疫情应对失败,整体国力持续消耗,其全球霸权野心与国家战略资源的矛盾凸显。从奥巴马、特朗普到拜登,美国外交政策总体上呈全球范围的战略收缩之势,着力重建国家竞争力,向亚太地区腾挪战略资源以应对中国崛起。2021年上台的拜登政府将中国视为所谓“21世纪全球最大地缘政治考验”。重建美国竞争力是拜登政府恢复盟友伙伴对美国霸权信心,维护美国主导国际秩序和规则的重要布局。拜登政府的对华政策总体延续战略现实主义的强硬立场,提出“对抗、竞争、合作”三分法的政策架构,即“该竞争时竞争,能合作时合作,须对抗时对抗”。拜登政府对华以“激烈竞争”为主基调,同时防止中美竞争演变成冲突。美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文提出“负责任的竞争”“管理竞争”等概念。美国国家安全委员会印太事务协调员库尔特·坎贝尔声称,中美“接触”时代已经过去,但不认定中美关系必然进入“新冷战”,主张两国“竞争性共存”。美国国务卿布林肯表示,中美要负责任地管理分歧,避免对抗甚至发生危机。在2021年11月16日的中美元首视频会晤中,拜登提到中美管理战略风险的重要性,有必要建立常识性的护栏,以确保中美竞争不会转向冲突。自中美建交以来,台湾问题始终是双方关系中最核心、最敏感的问题,台海安全与中美互动密切相关。历史上爆发的三次台海危机表明,中美在台湾问题上存在走向对抗与冲突的可能,中美战略界对此均有长期深刻的认知。拜登政府强化对华激烈竞争,全面深度介入台海,同时为预防中美冲突设置“护栏”,其在台湾问题上的战略、政策和决策选择值得研究。

   一、拜登政府对台政策的思维

   基于对拜登政府国安决策核心团队涉及台海问题与两岸关系的言论观点的分析,可以初探拜登政府对台政策的战略思维。其与特朗普和共和党战略鹰派相比既有政策延续性,也存在一定差异性。

   (一)主张从结构上重建相对稳定的“台海平衡”

   民主党建制派与共和党保守派认为海峡两岸综合与军事实力失衡日益严重。他们并不认同特朗普时期以极限施压手段颠覆传统意义上的中国大陆、中国台湾和美国三方关系动态平衡。坎贝尔等认为,长期以来,中美采取弹性和有微妙差别的方式处理对台政策,其中形成的模糊地带使台湾地区受益。拜登政府臆想,美国需要在中美战略稳定的架构下重新建立所谓“台海平衡”,从经济、军事和安全上减少台湾地区的脆弱性,增强台湾地区的所谓“抗压性”。

   (二)重视在变动中“维持现状”的战略价值

   美国建制派的传统观点是反对两岸任何一方片面改变台海现状,其中包含“战略模糊”与“双重威慑”理念,以确保两岸长期“不统、不独、不武”状态。特朗普时期对华战略鹰派以改变现状的方式将台湾地位“准国家化”,从传统的两岸双向平衡走向对大陆的单向遏制。袁鹏认为,过去数年美方从立法、军售、高层互访等各方面突破了中美过去几十年达成的战略默契或共识,再往前走将极其危险。拜登政府提出对中国展开激烈竞争,美国可以选择避免中美冲突、“新冷战”和“修昔底德陷阱”。在台湾问题上,拜登政府支持台湾维持所谓“独立状态”与强化防卫安全,但不赞成将台湾地区作为战略博弈的交易筹码或单纯“处罚性的工具”,在政策思维上更关注“维持现状”和“保持平衡”。葛来仪认为,台湾问题不会是拜登政府对华极限施压的一种策略性工具。

   (三)美国与中国台湾地区关系的所谓“实质性”重于象征性

   在中美激烈竞争背景下,台湾问题给美国主张遏制中国的鹰派相当大的“战略诱惑”,他们倾向公开支持“台独”和制造激化两岸关系的政治、舆论效应。特朗普时期,美国与我国台湾地区关系的“官方化”操作不少是将台湾地区放在镁光灯下的象征性事件,如2020年8月、9月,特朗普政府派卫生与公众服务部部长亚历克斯·阿扎、副国务卿基思·克拉奇访问我国台湾地区。而拜登政府打“台湾牌”更重视所谓“实质性”效果,企图强化美国与中国台湾地区的所谓“实质性安全与经济伙伴关系”。拜登政府妄称,中国大陆在崛起中加快推动国家统一进程,成为美国在印太地区最大的地缘政治挑战,美国可利用台湾问题在经济、科技等领域的作用支持其对华竞争政策。

   二、拜登政府对台政策的表现

   学界一般认为拜登政府台海政策的稳定性、可预测性要高于特朗普政府。这一方面是因为拜登政府涉华决策团队为民主党建制派,他们曾在奥巴马政府时期参与拟定、实施“亚太再平衡”政策,对台湾问题的重要性、敏感性有较充分认知;另一方面是因为拜登政府接收了特朗普时期的一部分涉台政策遗产,但对特朗普反建制、极限施压和工具式打“台湾牌”并不认可,主张对台政策与美国“印太战略”精巧对接,更多体现理性算计和成本收益考虑。

   (一)采取所谓“一法三公报六保证”的对台政策架构

   2021年1月23日,拜登政府发布的首份对台政策声明妄称,美国敦促北京停止对台湾施加军事、外交和经济压力,与台湾民选代表进行有意义的对话;美国坚持在三个联合公报、所谓“与台湾关系法”和所谓“六项保证”中作出的长期承诺,将继续协助台湾维持足够的自卫能力。该声明定调拜登政府对台政策的基本立场,包括将对台所谓“六项保证”公开化、政策化,施压中国大陆调整对台策略。2021年4月,沙利文妄称,美国承诺在台湾议题上采取稳健、清晰并坚定的做法,落实所谓“与台湾关系法”和所谓对台“六项保证”。2021年6月17日,负责中国事务的副助理国务卿费德玮妄称:“一个中国政策”指的是美国与中华人民共和国建立外交关系,这关系到在各种国际组织中的席位;但是在“我们的一个中国政策”下,尽管美国与中国台湾地区现在是非官方关系,我们仍然公开和私下明确表示,美国将继续保持并事实上发展与中国台湾地区在安全、经济、文化和许多其他领域非常密切的关系。拜登政府在关于中美元首视频会晤的新闻稿中声称,美国仍然奉行在所谓“与台湾关系法”、中美三个联合公报和所谓“六项保证”指导下的“一个中国政策”,强烈反对单方面改变现状和削弱台湾海峡的和平与稳定。中方发布的中美元首会晤新闻稿显示,美方承诺不支持“台独”,希望台海地区保持和平稳定。

   (二)全面利用美国联盟体系干预台海问题

   在美国战略界看来,二战结束以后美国构筑的联盟体系是对华战略竞争的重要资产与不对称优势所在。坎贝尔、杜如松在出任拜登政府核心幕僚之前撰文声称,中国崛起导致印太地区权力失衡并提议“重新建立平衡”,美国与盟友伙伴一致行动是建立真正地区平衡的需要。拜登政府重视并加强外交在实施美国国家安全战略中的作用,通过联盟外交和多边外交与中国进行战略竞争,其中包括承接特朗普时期的“印太战略”。拜登上台以来,积极在美国盟友体系内部协调涉台政策,美日、美韩、七国集团、北约等发表联合声明强调“台湾海峡和平稳定的重要性”,对台湾问题和台海紧张局势表示“战略关切”,将“改变现状”的责任甩锅给中国大陆。比如,2021年4月16日,拜登与日本首相菅义伟会晤并发表联合声明,罕见地“强调台海和平稳定的重要性,鼓励和平解决台海问题”。这是1969年以后美日首脑首次在联合声明中提及敏感的台湾问题。2021年6月13日,G7首脑峰会声明再次强调台海和平稳定的重要性。从这些动作看,拜登政府正利用美国盟友体系的优势,试图将台湾问题制造成为一个“多边问题”。

   在美国战略界的评估中,台海权力结构失衡造成美国在西太平洋对华传统威慑战略被削弱,美国将日本、澳大利亚、G7、北约等作为对华威慑战略的“倍增器”。在美国支持下,澳大利亚介入台海安全的态度与政策发生显著变化。2021年9月16日,第31届澳美部长级磋商会议举行,澳美双方声称中国台湾地区是两国重要合作伙伴,有意加强与中国台湾地区的关系,继续支持在不诉诸威胁或胁迫的情况下和平解决两岸问题。2021年6月9日,澳大利亚与日本进行外交和国防部长级2+2会谈,其联合声明首次写入“强调台湾海峡和平与稳定的重要性,敦促和平解决两岸问题”。2021年8月30日,澳大利亚与法国建立外交与国防(2+2)部会咨商架构,双方在联合声明中“强调台湾海峡和平稳定的重要性,鼓励台海议题和平解决”,他们对“中国台湾地区依循组织法规有意义参与国际组织一事表达支持”。

   拜登政府通过拉帮结派“打群架”的方式介入台湾问题,少数中东欧国家也开始跟随美国升级与中国台湾地区的所谓“实质关系”。立陶宛同意台湾当局设立所谓“台湾驻立陶宛代表处”,获得美国政府公开声援。2021年12月,美国和欧盟举办第二届美欧中国议题对话,在声明中妄称双方对中国在南海、东海和台湾海峡的“单方面问题行径”表示强烈关切。在拜登政府联合盟友干预台海问题的作用下,中国与日本、澳大利亚以及欧洲国家关系中的台湾因素日益凸显。

   (三)注重“实质”强化美国与中国台湾地区的军事安全关系

   从战略上,美国以此消彼长、你输我赢的零和思维看待中美长期竞争关系。美国战略界一部分人认为,中国大陆会利用不断累积的综合力量推进两岸统一进程,美国需要采取与传统有别的军事安全战略予以应对。这不仅因为台湾问题是攸关中国领土主权的核心利益,中方不会在台湾问题上对美方妥协,也是由于中美如爆发台海冲突将很难管控战争规模,美方缺乏单方面管控台海战争演变与升级的战略能力。

2021年6月8日,坎贝尔表示,拜登政府认为过去几十年在美国和台海两岸之间发展起来的政策架构是最好的,美国遵循一套寻求加强威慑的全面步骤,以能够“维持台海和平稳定,让台湾和平生存”。其策略包括:一是通过私下安抚和公开警告,发出“维持台海和平稳定”的目标声明;二是根据所谓“与台湾关系法”,保持美国有能力应对西太平洋发生的“令现状不稳”的事情;三是继续向台湾地区提供关键的防卫武器,使台湾地区加强自我威慑力。美国国会美中经济与安全评估委员会发布的2021年度报告声称,中国大陆军事现代化严重削弱美军在台海威慑效力,建议美国应在短期内采取紧急措施强化美国军事威慑可靠性,帮助台湾当局加强向美国军购能力,并加速军事销售与交货程序。基于以上思维,拜登政府实施军舰常态化穿越台湾海峡,基本保持每月一次的行动频率。军事舰艇在台海例行过境成为美国实施对华前沿威慑的重要策略。2021年10月,美国“杜威”号导弹驱逐舰与加拿大“温尼伯”号护卫舰穿航台海,这是拜登政府加大拉拢美国盟友介入台海安全事务的例证。2021年8月,拜登公布任内首次对台军售案,批准售台价值7.5亿美元的40套自行榴弹炮系统和相关设备,声称其“符合美国国家、经济与安全利益,有助于提升台湾安全”。2021年11月,美国《外交政策》网站披露负责整理部队数据的五角大楼国防人力数据中心的统计结果。数据显示,在奥巴马政府末期和特朗普政府上台初期,美国向中国台湾地区派遣了大约10名军事人员。特朗普任期结束时这一数量又增加一倍。拜登上台后又继续增派,目前已有39名美军事人员(含29名海军陆战队员)协训台湾防务力量。2021年美日印澳“四方安全对话”机制实现从部长向元首会谈的升级,美英澳缔结三边安全伙伴关系,这些均是拜登政府运用美国盟友体系对华军事制衡的布局。在所谓协防台湾问题上,美国战略界讨论从传统“战略模糊”向“战略清晰”调整的声音增多,参与论战的双方虽有分歧,但在展示美国有能力与意愿保护台湾地区的“策略清晰”问题上具有一致性。其包括但不局限于以下行为:不间断地宣示美国根据所谓“与台湾关系法”和所谓“六项保证”支持台湾地区自我防卫;美国与中国台湾地区签署所谓“设立海巡工作小组谅解备忘录”,(点击此处阅读下一页)

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