徐崇利:国际秩序的基础之争:规则还是国际法

选择字号:   本文共阅读 303 次 更新时间:2022-05-21 21:17:02

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徐崇利  

  

  

   摘要:“以规则为基础”的国际秩序之提法源于西方特定的国际政治语境,附带“权力”和“关系”两种特性。中国主张用“以国际法为基础”的国际秩序之概念,其要义在于强调国际法在法律上的应然性,依据“以国际法为基础”的国际秩序所体现的法治精神以及国际法的有关规范性寓意,反对西方国家从国际政治上对规则做出的实然性解读,并对抗其“以规则为基础”的国际秩序内生的国际强权政治逻辑以及对中国实行的规则压制。

   关键词:国际秩序  国际规则  国际法

  

   引言

   国际秩序的基础应该是什么?这是国际政治和国际法中的一个根本性问题。晚近,西方国家频频使用“以规则为基础”的国际秩序这一概念。美国总统拜登上台后,强调美国要重返“以规则为基础”的国际秩序,提出中美之间将会出现“极为激烈的竞争”,美国将聚焦“国际规则”。与之相对抗,中国开始主张维护“以国际法为基础”的国际秩序,同时表明,“少数国家所谓‘以规则为基础的国际秩序’的说法涵义不清,反映的是少数国家的规则,并不代表国际社会的意志。我们要维护的是普遍认可的国际法。……维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。既然如此,那么西方国家主张国际秩序应“以规则为基础”与中国强调的“以国际法为基础”相比,二者之间到底存在什么样的本质区别?西方国家推行“以规则为基础”的国际秩序对中国意味着什么?中国采用“以国际法为基础”的国际秩序之提法的真意又是什么?这些都是需要国际关系与国际法理论共同回答的基本问题。

   一、“以规则为基础”的国际秩序与西方霸权语境

   “以规则为基础”的国际秩序这一概念出自西方国际关系学界,从其作为建立秩序的手段来看,与之相对应的是“以权力为基础”的国际秩序;从其指涉的对象来看,与之相对应的则是“以关系为基础”的国际秩序。实际上,“以规则为基础”的国际秩序与“以权力为基础”的国际秩序、“以关系为基础”的国际秩序三个类型化的概念存在着既相互对立又相互纠缠的关系。

   (一)国际秩序的基础:规则与权力

   在殖民主义时代,西方国家建立的国际秩序曾具有明显的“以权力为基础”的特点,但国际社会发展至今,西方国家已经没有足够的实力优势建立和维持“以权力为基础”的国际秩序。同时,基于正当性的考虑,西方国家也不会公开宣称其推行的是“以权力为基础”的国际秩序。虽然“以权力为基础”的国际秩序现已无法单独存在,但这并不代表着西方“权力霸权”的传统已尽数褪去。

   西方“以规则为基础”的国际秩序这一概念源于西方国际政治的现实和理念,因此无法摆脱强权政治的阴影。实际上,其基础在很多方面有赖于一个稳定的和被接受的权力与规则之间的关系。在“以规则为基础”的国际秩序中,即便强国认为规则的制定需要从“二等国家”那里“赢得同意”,但“权力悬殊仍会给予霸权国优势”。在强国主导下,“以规则为基础”的国际秩序建立之后,规则将具有相应的自主性和黏着性,从维护自身长远利益出发,强国在这些规则的约束下会保持相当程度的“权力克制”。较之“以权力为基础”的国际秩序,“以规则为基础”的国际秩序具有相对的进步性。然而,“以规则为基础”的国际秩序毕竟是强国主导下的产物,此类秩序稳定与否,最终还是取决于强国对规则的接受程度。一旦其权力和利益发生重大变化,规则的效力和可持续性将会难以为继。概言之,因强权政治逻辑的介入,西方国家主张的“以规则为基础”的国际秩序极易演化为一种“制度霸权”的样态。

   毋庸置疑,在现实世界中,权力霸权和制度霸权构成西方主导下国际秩序得以建立和维持的不可或缺的两大支柱。就西方国家宣称的“以规则为基础”的国际秩序而言,其中的规则不可能在真空中产生和存在,其从来就与权力相生相伴。一些西方学者甚至认为,“以规则为基础”的国际秩序无法独立生存,其事实上只能与“以权力为基础”的国际秩序合为一体。“以规则为基础的构想也被明示或默示地用作与以权力为基础的秩序相对立的概念,在后一种国际秩序中挑战威胁着霍布斯式世界,强者为胜者所能为。这是一种错误的两分法。所有秩序都反映了强制与同意以及规则制定和规则遵守过程之间的某种结合,其中,支撑规则的观念和规范与权力和武力之间存在着相互作用的关系。一言以蔽之,在当今国际社会,“现实存在的是一种‘以规则和权力为基础的秩序’”。

   (二)国际秩序的基础:规则与关系

   另一与“以规则为基础”的国际秩序相对应的概念是“以关系为基础”的国际秩序。在这里,需要厘清“规则”与“关系”及其与“权力”之间形成的三角关系。

   有的西方学者将“以关系为基础”的国际秩序狭义地限定为强国与弱国之间存在的一种“侍从”(patron-client)关系。本文拟借鉴“以关系为基础”的国际秩序这一概念,但将从种类上和程度上放宽对其中“关系”的理解,为此给出的相应定义是,强国不是依统一的规则,而是根据与自己的亲疏、远近、异同来确定与其他国家之间的“关系”并构建国际秩序。例如,美国等西方国家按照战略定位上的亲疏,将其他国家界定为“敌人”“对手”“朋友”三大类。在各类别中又加以细化,如在“对手”中进一步区分出“一般对手”和“战略对手”;又如,美国等西方国家按照与自己意识形态上的远近,将国际社会中的国家界分为“民主国家”和“非民主国家”;再如,美国等西方国家按照与自己经济体制的异同,将世界上的国家区别为“市场经济国家”和“非市场经济国家”;等等。西方国家在对其他国家做出这样的区分之后,以与他们之间形成不同的“关系”为据,加以区别对待。

   一旦从宽泛意义上理解“以关系为基础”的国际秩序中的“关系”,那么“关系”的因素就可能混合进入对相同国家形成的“以规则为基础”的国际秩序之中;详言之,在“以规则为基础”的国际秩序中,统一的规则反映的实际上也是国家与国家之间的关系,只不过其指涉的对象是一种普遍的关系;而在“以关系为基础”的国际秩序中,“关系”则指的是国家与国家之间特殊的关系。无疑,在国际社会中,国家之间既不可能只存在纯粹的普遍关系,也不可能只形成绝对的特殊关系,事实上只能是两种关系的结合。就“以规则为基础”的国际秩序而言,虽然体现的是国家之间的普遍关系,但其中必然夹带着特殊关系的因素。进而言之,一旦“以规则为基础”的国际秩序中掺入了特殊关系的因素,那么就意味着西方国家将以统一的规则排斥或压制与之形成特殊关系的异己国家。

   最后,需要指出的是,权力显然可以成为西方国家操控与其他不同国家之间“关系”的手段。因此,在“以规则为基础”的国际秩序中“关系”因素的混入,与此类国际秩序带有的强权基因将相互生发,而非相互克制。殖民主义时代形成的既是一种西方宗主国武力支配下的“以权力为基础”的国际秩序,同时也是一种反映西方宗主国与殖民地之间统治与被统治的“以关系为基础”的国际秩序;而在现时“以规则为基础”的国际秩序中,因为特殊“关系”因素的介入,为其内含西方强权政治逻辑的运用和打压其他国家提供了更大的空间。

   在西方霸权语境下,“以规则为基础”的国际秩序因具有“权力”的特性而长出了攻击的“獠牙”;同时又因具有“关系”的特性,增添了压制异己的指向。无论是在战略上,还是在意识形态、政治制度和经济体制上,中国始终是西方国家眼中的“异类”。因此,当西方国家把规则作为打压他国的一种工具时,中国必然会首当其冲。例如,2021年5月3日,西方七国集团外长会议召开之际,美国国务卿布林肯在与英国外交大臣拉布共同举行的记者招待会上针对中国指称:“我们的目的不是试图遏制或压制中国。西方将捍卫以规则为基础的国际秩序,确保中国遵守秩序”,“但任何国家,中国或其他国家采取挑战、破坏或寻求削弱以规则为基础的秩序的行动,不履行他们对该秩序所做的承诺时,我们将站起来,捍卫这一秩序”。有的西方学者更是直言不讳,一语道破,“西方明面上针对中国提出以规则为基础的全球秩序之概念,乃是试图为压制中国的不良行为提供一个规范性概念。”

   二、“以规则为基础”的国际秩序与对中国的压制

   “以规则为基础”的国际秩序是在冷战后才被提出来的。而美国是当今世界超级霸权国,现行国际秩序是在美国主导下建立的。因此,要廓清西方国家如何凭借“以规则为基础”的国际秩序压制中国,首先需要关注的对象是美国。另者,国际经贸领域具有制度密集的特点,相应地,国际经济秩序“以规则为基础”的特征最为明显。有鉴于此,下文拟主要以国际经贸领域为例,梳理冷战结束至今美国等西方国家如何主导“以规则为基础”的国际秩序压制中国。概观之,在这一过程中,随着美国等西方国家对中国定位的变化,其与中国关系的特殊性有增无减,适用规则打压中国的力度也在不断强化。

   (一)冷战结束初始:以规则“改造”中国的和缓期

   冷战结束之初,在具有绝对权力优势的背景下,美国等西方国家对自己的理论、道路、制度和文化充满自信,认为接纳中国进入由其主导的国际秩序,通过规则对中国加以改造,最终可使得中国成为一个接近符合西方标准的国家。鉴于当时中国崛起历时未久,具有的软硬实力还未达到威胁以美国为首的西方霸权的程度,美国等西方国家认为与中国形成的是合作潜力大于竞争威胁的关系,因此,他们在总体上接纳中国进入由其主导的“以规则为基础”的国际秩序的同时,对中国采取规则上的压制相对和缓。

   在国际经贸领域,2001年,中国得以加入美国主导创制的世界贸易组织(简称“世贸组织”)这一“以规则为基础”的多边贸易体制。当时,美国等西方国家认为,中国仍然不是一个完全的市场经济国家,应在世贸组织体制内对中国进行改造,最终使中国成为一个市场经济国家。然而,世贸组织一般规则虽然具有市场化导向,但在中国申请入世之前已经存在,并非专为中国而设。因此,需要针对与中国这个非完全市场经济国家形成的特殊经贸“关系”制定专门的规则,具体表现为美国等西方国家通过中国入世议定书及附件和中国工作组报告书对中国施加了超出世贸组织一般成员承担的额外义务。不过,这样的额外义务毕竟还在中国的可接受程度之内。

   (二)奥巴马时代:以规则“围堵”中国的升温期

   2008年全球金融危机爆发后,在国际权力格局中“东升西降”的趋势进一步显现。由此,美国等西方国家越来越感受到来自中国的战略威胁。时至奥巴马执政,美国认为,中国对美国虽仍有合作价值,但竞争威胁不断增大。据此,美国开始对华实施“围堵”战略。

   在国际经贸领域,当时美国等西方国家认为,以往将中国界定为“非完全市场经济国家”已属低估,中国实际上就是一个典型的“非市场经济国家”,因此搭了西方以市场为导向的既有自由主义国际经济秩序的便车。于是,美国等西方国家在其主导的“以规则为基础”的国际经济秩序中,更加强调另类处理与中国之间的经贸“关系”;相应地,对中国实行的规则上的压制,也由“改造”升级为“围堵”。其中,又以《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)最为典型。“TPP对贸易设置了反映美国规则和价值观的‘交通规则’,其目的是把中国‘框进’易被接受的美国主导下的经济原则,而不是中国共产党的产业政策。”奥巴马任上不断宣称,“美国应书写规则。美国应发号施令。其他国家应在遵守美国及我们伙伴订立的规则的前提下进行游戏。”

   (三)特朗普执政期间:以规则“囚困”中国的突变期

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