任剑涛:中国尤应关注“治理节奏”

选择字号:   本文共阅读 5571 次 更新时间:2022-05-15 23:10

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任剑涛 (进入专栏)  


国家治理节奏(Rhythm of National Governance),是国家现代化治理体系与治理能力的一个重要衡量指标。所谓国家治理节奏,是指在国家治理进程中,有快有慢、快慢相宜、张弛有度地采取治理举措而展现出来的一种节律。

一般而言,按照法治规则运行的国家,其国家治理节奏是国家权力与社会健康互动,促成一种张弛有度的节律感。对处在复杂变局中的国家来讲,由于国家权力的绝对主导性,国家治理的节奏主要依靠权力部门尤其是权力主导者采取的政策来呈现。

因此,他们对国家治理节奏的把握,对国家治理是否能展现张弛有度的治理节奏,促进国家的可持续发展,发挥着决定性的影响。

对中国这样的超大型国家而言,目前正处在转型的关键阶段,国家究竟是一味采取高度紧张的政策举措,还是能够在适应社会需要的情况下采取张弛有度的政策措施,对国家的进一步发展,具有成败分流的巨大影响。

一、张弛的节奏

节奏,是一个在文学艺术中广泛使用的概念。

在词典定义中,节奏有两个义项,一是“音乐或诗歌中交替出现的有规律的强弱、长短的现象:节奏明快”;二是“泛指均匀的、有规律的进程:生活节奏加快,工作要有节奏地进行”。

其实,节奏岂止在文学艺术中受到重视。

节奏,不但让人们形成良好的审美习性和审美进路,而且还具有指引人们社会政治行为的实用功能和引导人们行动的实践功用。因此,节奏还可以帮助人们意识到治国理政活动的重要窍门。

如果审美理念中“节奏”具有不可替代的重要性,那么“节奏”在国家治理中,也有着同等重要的地位与作用。

在对中国古代丰富而高超的治国技艺之思中,对节奏的强调也是令人瞩目的。

《礼记》记载,“孔子的学生子贡随孔子去看祭礼,孔子问子贡说:‘赐也乐乎?’子贡答道:‘一国之人皆若狂,赐未知其乐也。’孔子说:‘张而不弛,文武不能也;弛而不张,文武弗为也;一张一弛,文武之道也。’”

这段话里的文、武,分别是指善于治国的周文王、周武王。

孔子与自己的学生子贡(名赐),议论文、武的治国之道,以拉弓的方式,指出了三种治国范式:一直把弓弦拉得很紧,绝不松弛一下,这是周文王、周武王也无力办到的事情;而一直让弓弦松弛却不拉紧,周文王、周武王是不愿这样做的;只有有时拉紧,有时放松,也就是有劳有逸、宽猛相济,才是周文王、周武王治国的根本道理。

治国中的一张一弛,正是国家治理节奏的鲜明体现。只张不驰,就是像周文王、周武王那样的治国天才,也是做不到的;只驰不张,则是两位天才的君王所不愿意实施的治国模式。

因为前者受到人类行为能力的内在限制,根本无法做到随时随地、一直紧张的状态;而后者与治国理政的政治行动本质相左,让国家治理变成无所作为,使政治丧失了存在的必要理由。

在中国古人崇敬的英明君王那里,治理国家事务的节奏感之无比重要、之具有示范价值,由此可见一斑。

在现代世界,国家治理节奏会呈现出两种大不相同的态势:

一是国家成功建构起现代化的治理体系,具备强大的现代化治理能力,因此,会在国家与社会之间、国家权力之间展开富有节奏的互动过程,由此自然会体现出一种人人可以感觉到、捕捉到的节奏感。

换言之,国家治理不会陷入一种凌乱不堪、杂乱无章、颠三倒四的毫无章法窘境,失去国家治理应有的节律性。

从总体上讲,由于规范的现代国家,形成了国家与社会积极互动的局面,因此,国家必须尊重社会良风美俗,按照约定俗成的习性展开国家治理过程。这就从根本上避免了社会的混乱,有助于形成保障国家治理节奏的良序社会机制,并且让社会保有不过分仰赖国家权力作为的习性一或让其因此嚣张、或让其无能为力,从而让国家权力在守规中有节律地行动。

一个高度自主、自治与自律的社会,是国家治理严守法治、富有节奏展开行动的保障条件。与此同时,从国家权力结构上看,在一个国家由立宪机制有效规范国家权力的情况下,政治权力不存在随意作为、肆意妄为这类打破国家治理节奏的机会。

因此,国家的法治会保证权力按照立法、行政与司法规定的某种运作周期性而发挥作用。

故而,对国家治理发挥日常管控作用的行政权,也就会在依法治国的平台上,依照法治规则、可动员资源,承前启后、有序作为。而不会为了一逞政府能力,强行打破规则、人为破坏节律,强推差强人意的政策与举措。自然地,司法机关会按照法条或惯例审裁纠纷与冲突,而不会屈从于强力部门的要求,故意破坏人们对司法规则的尊崇。

这正是罗尔斯将立宪机制与良序社会勾连起来考量的最直接理由。在这样的社会中,国家治理是很难出现大起大落、惊心动魄、大喜大悲的情形的。因此,也不会让人们经历喜忧参半、前途不定、心怀忧惧的巨大心理起伏。

在这样的社会中,不太会出现那种志在打破人们习以为常的节奏,以铁腕式的霹雳手段处理国家治理事务的情况。于是,在前现代社会常常出现的国家治理节奏混乱,以至于导致国家倾覆的危机,大致被克服;而国家治理依循社会心理起伏、经济发展周期与国家权力方面的立法周期、行政周期、司法周期等等,富有节律的展开,便成为可期的现实。

二是处在现代转型状态的国家,由于国家与社会在结构与功能上的差异性未能得到比较充分的呈现,国家与社会明显缺乏有效互动,国家权力部门的分工程度与相互制衡不够到位,因此,它们之间的互动状态不佳,甚至非常令人不满意。

循此,国家权力方面的治国理政行动,与市场力量和社会公众对治国理政的期待之间,缺少积极呼应的桥梁。

于是,在治国理政的进程中,各自都只是按照自己的意愿投入国家治理行动,相互的磨合代价,往往较大;磨合的效果,常常令人失望;磨合的改善,显得比较困难。而国家治理的节奏,也就会出现比较凌乱的情形。

这与现代转型进程中的国家治理,需要理顺相关治理环节与机制,调整国家与社会关系,建立国家与社会互适状态的要求,恰好对应。

如此,国家治理就更需要形成自觉的治理节奏感,以促使国家治理呈现出明显可辨的节奏性,俾使国家治理走上既有节律美感、又有实用节奏的正常轨道。不至于陷入要么因为采取一直强化的国家治理举措,让国家陷于脆崩的危机;要么陷于治理措施疲弱且脱离社会需求节奏,让国家堕入不可治理的深渊。这是国家治理丧失节奏性以后呈现出来的两个极端。

处在复杂变局中的国家治理,必须在扼住这两个极端的前提条件下,努力将国家治理节奏坐实到与国家权力和社会机制良性互动的平台上。

可见,国家治理节奏,不仅呈现在发达国家的国家治理过程中,也呈现在发展中国家,尤其是像中国这样的、处在转型关键期的国家治理事务中。

但两种类型的国家,都可以被视为成为现代、或争取成为现代的同一国家类型。因此在某种意义上,它们的治理,有着结构上的相通性,举措上的差异性。

国家治理之所以不分发展程度与实际处境,都会呈现出必予重视的治理节奏,如前提及,是因为社会总体结构运行呈现出的公众期待与实现与否之间的社会周期,经济从发展到迟滞、危机、复苏的周期,政策实施的强势推新与弱势调整周期,以及政治运行上的权力更替甚至颠覆重建的周期,所存在的某种节律性所致。

这些节律性或周期性,正是现代国家不同构成要素统合运行节奏的体现。

社会可以运行在高企的期待心理与极大程度上满足这一期待的最优状态中,也可以运行在低落的社会心理与低程度的满足社会期待的堪忧情景中。从前者的民气可鼓,到后者的民心倦怠,正是一个社会周期的体现。

社会周期可分长短:长周期指的是社会维持其自身机制不变,历经漫长的过程,呈现出的一定社会机制到这一机制发生结构变化的期限;短周期则主要是社会一定的需要模式与心理状态的功能性变化周期。长周期一旦产生巨变,将付出社会瓦解的沉重代价;短周期发生改变,则是社会期望及其变现值之差体现出的一个较短时限。

在经济运行过程中,“周期性的变动是指,当一个经济制度发展到,譬如说,上升的方向时,促使其上升的各种因素最初积聚力量并且相互推动一直到某一点;在该点,它们趋于为作用相反的因素所替代,而这些相反方向的因素又在一段时期的积聚力量并且相互推动一直到它们也抵达的最大发展之处,然后,趋于衰落并且让位于作用相反的因素。

这里所说的周期性的变动并不仅仅指上升或下降的趋向;它们一旦得以开始,并不永远按照同一方向行进,而是最终把方向逆转过来。此外,它还指变动的时间序列以及上升与下降的期间都具有某种可以被识别的程度的规定性。”

简言之,这就是繁荣、恐慌、萧条、复苏四阶段呈现的经济周期。而政策周期则是指,一届政府为了实现某一个具体决策目标,从调查研究、谋定而动、拟制规划、决断举措、聚集资源、实际推行、修正决策、呈现结果、评估影响的全过程。

政治周期可以作多重理解:就任期制政府而言,一届政府执政的期间,从上台到换届算是一个政治周期;就政治过程来看,国家权力体系经历一个从公众高度信任、热切期盼,到逐渐丧失期待、民心疏离,最终失去公众信赖,亟于推翻而后止,算是一个政治周期。

和平更迭的政府,是后一种政治周期的理性表现;暴力推翻政府或国家,则是以革命的非理性表现的另一种政治周期。前者是国家政治机制尚能维持情况下浮现的政治周期,后者则是国家权力机制解体情景中呈现的政治周期。而无论是前者诱导的变革,还是后者引爆的革命,自身也都有一个周期性特征。

因此,国家治理的诸主体,在理念与行动上因应于这些周期特性,或采取主动而为、富有力度和具有效度的措施,以便抓住推进国家发展的治理契机,因此便体现出国家治理的周期性特点。

其中,国家权力方面对这些周期或节律的回应,显得更为重要。这是因为,到目前为止,相比于市场力量、社会公众来讲,国家权力还是最成体系、最为强健、最富成效的建制。

如果国家权力一味冒进或坐失良机,不按周期特点“出牌”,都将对国家治理造成难以挽回的损失。

在扼住社会不可承受的强制治理、与造成社会涣散的失于治理两个极端的情况下,国家治理需要明确国家治理所可以承受的压强阈值,领悟宽松政治所具有的国家治理效用与限度,从而在一张一弛的国家有效治理的审美与实用节奏的展现中,实现国家的可持续发展。

二、国家压强的阈值

现代国家的构成异常复杂。主要的原因,就在于国家与社会的广泛分流。这样的分流,既是在国家权力与社会组织之间呈现的,也是在国家权力内部与社会空间之中展现的。

在古代社会,由于社会低程度的发展态势,它要么由自然性的组织解决了社会治理的事务,要么由国家权力包办了一切需要动用公共资源来解决的宏大问题。因此,从总体上讲,古代社会里国家权力与社会的分流程度不高。

进入现代社会,一个最为重要的结构性变化,就是国家权力不能也无法包办社会事务。

因为按照社会契约论的阐释,在建立社会契约之际,人们交付公共权力给国家实施,留下不可褫夺的生命、财产与自由的权利由公众自主行使。因此,国家权力被划定了一个作为的严格界限:依宪行使人民交托的公共权力。

除此以外,国家权力不能随意作为。相反,社会公众则可以在法律规范的范围内广泛行使其权利。即“公权,法无授权即禁止;私权,法无禁止即可为”这样的人造国家(Artificial State),是典型的现代产物。

而人造国家的治理事务,就必须严格按照“人造的”人权与法治原则来解决。不宁唯是,国家权力、市场空间与公众社会的各自内部的分化发展,也日趋复杂:国家权力的分权制衡机制之复杂微妙,自不待言;而在社会与国家的边际上日趋强大的公共领域,既构成影响国家权力治理的力量,也构成组织社会的动力;在社会领域,赢利的市场空间,既浮现了数目繁多的企业组织,分解为公司治理结构与市场价格机制,也催生了社会自治领域的成型,让社会公益、慈善事业得以蓬勃发展。而家庭生活领域与个人内心领域也具有了独立于其他领域的独自存在理由。

国家治理(National Governance),在这里是指包含市场、社会与国家权力三大领域的广义治理,而非狭义的国家权力治理(State Governance)。因为这样的治理,涉及到高度复杂化的现代总体社会诸要素互动的牵扯,而且在治理中一定会承受来自各个方面、不同向度的压力。

但市场组织如企业在国家治理中的承压能力,一般由市场组织自身消化,不到影响社会公众和造成政治危机的危险阶段,社会组织与国家权力是不必要介入的;相应地,社会组织治理,无论是公民自治组织、公益组织或慈善组织的承压能力,也主要依赖于这些组织的自身机能,不到威胁社会安全与国家命运的时刻,国家权力不必要介入社会组织的自治事务。

因此可以说,一个国家在其治理的过程中,三种治理力量相比而言,国家权力治理是主导性的。

原因正如前述,相比于市场与社会,国家权力方面的组织性最强、资源最丰富、具有合法暴力后盾。这是其它两者所不具备的“先天性”运行优势。

因此,在国家治理的过程中,测试承受压力的强度,主要是针对国家权力方面而言的。国家权力究竟能够承受多大的压强,就其不确定性讲,人们很难根据国家治理的常规状态,给出一个肯定能够维持国家治理正常状态的精确值。

因为由极其偶然的因素导致正常运作的国家闪崩的现象,也是存在的。就其确定性讲,国家承受的压强是有一个阈值的,即国家治理承受的压强在最低值与最高值之间,有一个保证国家治理能够按照常规状态开展起来的区间值。

只要在这个阈值范围内,国家治理便承受得住常规压强,让国家可以比较从容地采取某些看似较为过激的治理政策与具体措施,抑或是看似低效乃至于无效的治理政策与举措。因为只要国家权力治理在承压的阈值范围内,是经受得起广义社会(包含市场与社会公众)的赞同与反对考验的。

在国家治理的承压上,也存在一种适时调整的节奏感:一旦国家治理承受的压强超出阈值范围,达到一种极限压强的临界值,国家治理就必须解压,从较为激进、甚至是相当激进的治理状态,回调到相对温和的治理局面。

否则,国家就会陷入崩溃的危机。这在人类的治理史上,是已经反复得到经验验证的结论。

从古代国家治理史的角度看,秦的暴政结局,就是典型。秦政将国家治理安顿在人们可以承受政策的压强极限值上,以至于“天下苦秦久矣”。最终的国家治理结果,便不出意外的是“万世之基业,二世而亡”。

到汉代,国家统治者琢磨出来的“霸王道杂之”的汉家制度,是从汉初宽政到汉武帝改革探寻到的一个张弛有度的治理模式。这一探寻的结果,成就了西汉、东汉王朝长达四百余年的统治历史。

从现代国家治理史看,苏联的最终崩溃,证明了一个国家不能长期无视国家承受压强的阈值。一直紧绷的苏联国家治理局面,由国家权力方面实施高压强的“三垄断”,即执政党垄断权力、垄断利益、垄断真理,看似国家权力无比强大,却让国家终于承受不住来自各个方向的强大的压力,最终遭到解体。

一般而言,在国家治理的常态情形中,人们是很难清晰明确地把握住国家治理的承压极限的。除非国家因此崩溃,它的承压极限值才会崭露在人们面前。

但这是一个以悲剧收场的国家治理结局,是人们都不乐见的悲壮结果。只要是试图追求治理国家目标的权力机构与领导者,都会在治理意愿上尽力避免这样的悲催结局。

这提醒国家权力机构和领导集群,在国家治理中,不能一直采取高压政策,将国家逼向因之败亡的绝境。

国家治理有必要在承压的极限值内,以不断的试错来调整治理举措,从而摸索到一个较优或满意的治理进路与措施。让国家治理得以运行在维护国家发展的安全存续范围内、或国家治理能够承受压力的区间值内。这中间对治理举措的调整,所呈现出来的抑扬、强弱、缓急,便正是国家治理节奏的体现。

道理如此简单:一国如人,岂有一直拉满弓弦而不耗竭自身力量的道理?周文王、周武王一张一弛的治国理念,是具有普遍意义的治国原理。

国家治理不能一直运行在超高压强的危险进路上。但这是不是说国家治理就完全不能采取强力手段,一味对市场与社会相让,以求达到国家保全的目的呢?

答案是否定的。因为,国家自身运行过程中会出现高位发展与低位衰颓的起伏不定,国家权力方面必须因应于国家处境采取及时有效的政策供给与治理措施,才能保证国家的长治久安。

因此,在国家处境明显不利的情况下,如果不采取及时而强有力的举措,那么国家就会陷入无以发展的衰败境地,终致国家不保。

在美国遭遇“斯普尼克时刻”之际,美国政府全力部署国家科技发展战略,危机感之强、政策力度之大、资源动员之充分、目标之明确,远超于此前美国权力部门、科学界、工程部门与社会公众的惯性认知与行为模式的承受状态。

这是美国自认为遭遇国家危机之际,所采取的全方位施压国家权力、社会机构与公众意识的特殊举措,因此一改国家竞争的不利局面。在这方面,二战时期在国内政治斗争极大损害领导精英集群的苏联,遭遇德国的闪电战侵袭之际,也作出了快速的国防反应。

在国家危亡时刻,苏联进行了高度紧张的战争动员,在一开始陷入战败阴云不久,苏联以举国之力打赢了斯大林格勒之战,从而一举扭转了战争颓势。其时,苏联全国可以说承受了和平时期绝对无法承受的超强压力。

举此一例,仅在于说明,不同政体条件下,都可以在国家治理危机处境中作出超强承压的举动,并收到令人意外的效果。尽管战争处境中的国家治理不足为和平状态中的国家治理之训。

在转型国家的治理中,曾经长期为人们关注的两种治理模式,渐进改革(Gradual Reform)与休克疗法(Shock Therapy),就是在国家治理承压阈值范围内所可以设想和实施的两种基本治理模式。

前一模式,基本上控制在国家承受压强的安全范围内,其体现为,采取政经发展与社会公众可以接受的方式方法展开国家治理改革。后一种模式,则将国家治理一下推到承受压强的极限境地,要么让国家度过治理的危机,要么让国家陷入崩盘状态。

从动机上讲,休克疗法是为了国家治理可以从难到易,将最难解决的治理难题一举克服。从而,将国家治理安顿在一个可期的治理平台上,为国家的后续治理提供优良的条件。

但休克疗法常常让国家治理陷入崩盘或准崩盘状态,以至于难以收拾或一发而不可收拾。后苏联的俄罗斯,在私有化改革上实行的就是休克疗法。

此举不但没有为俄罗斯开创一个市场化的体制,反而让国家权力与私人资本紧密勾连,促成了难以治理的权贵资本机制:权贵掌控国家经济命脉、社会贫富严重分化、通货膨胀异常严峻。一剂“私有化”的猛药,并没有将后苏联的俄罗斯拯救出来,使其走上国家治理的正常轨道。

一种让国家难以承受的极限施压,扭曲了国家治理的正常节奏,因此只会增添国家治理的难度,完全无益于解决国家治理的实际问题。俄罗斯循此思路对内外关系的处理失当,正是它进入后苏联时代无以重振“国威”,重现国家治理典范性的直接导因。

对苏联时期极左施压的国家统治模式的严厉批评与明确拒斥,对西方国家实施的极左政策的明显担忧与有意规导,在一定程度上表明,俄罗斯是希望走上一条更有节律感、更具协调性的国家治理道路的。

至于美国在特朗普总统任上,因为意识到国家处在“白左”意识支配下的危险性,也采取一种近似休克的疗法,这不仅陡增美国国内和国际政治的紧张,让其治理模式在四年内难以显效,而且事实上他也因为施政手段的粗劣,对自己的保有权力造成了威胁,这恐怕是他丢掉总统连任机会的一个重要导因。

特朗普的连任失败,从一个侧面证明,至少美国的建制派都接受不了他大刀阔斧的施政方式。在国家治理中超强施压或实行休克疗法,都会因为超出国家治理可以承受的压强,最终归于失败。

三、宽政限度

相比于休克疗法或准休克疗法而言,渐进改革是现代国家治理中常常采取的试错中推进的另一种流行模式。这既是一种不会将国家一股脑推向承压极限的治理模式,也是一种兼综政策与环境互动状态渐次推行的国家治理模式。

从总体上讲,渐进改革会自然或人为地呈现出某种节律性或节奏感。因为渐进改革的一般进程,会容留试错与改进的余地,因此会出现进取与退守的变换空间,并由此显现出国家治理的张弛节奏。

由于渐进改革的国家转轨治理模式,不是以大黄猛剂医经年沉疴,而是以辨证施治的方式救治国家治理弊端,因此在治理绩效上会取得更令人满意的结果。

在这方面,中苏两国的转型治理模式恰相对照。彼得·罗澜对之作了非常简要的比较,凸显了激进改革与渐进改革的转型国家治理模式所具有的优缺点。

“20世纪70年代之后,中国慢慢地放弃了集权的计划经济体制,开始转向民族主义的、政府主导的市场经济模式,强调在集体框架内利用个人的企业家精神。改革利用了旧制度的潜在能量,从而开始出现了计划经济体制外的增长的良性循环。中国在国际社会上变得前所未有的强大。而在俄罗斯,改革迅速摧毁了旧的政府机构,但是未能建立一个有效的后续政府;允许创建一个高度不平等并且令人深深迷惘的资本原始积累过程;由此导致的产权不平等将会是决定未来几十年的经济生活的基本参数。改革使得投资和工业产出急剧下降,经济滑坡陷入恶性循环状态。俄罗斯在国际社会上变得前所未有的衰落,事实上俄罗斯的政策是在主要的国际资本机构的直接指导下制定的。在短短的几年时间之后,俄罗斯就出丑了,它已经完全不再是一个强大的国家。”

这一评论,比较准确地反映了中俄在国家转型治理上的不同取径和悬殊效果。也因此凸显了休克疗法与渐进改革两种治理模式,在断然中止国家治理节奏以重启另一种治理方式,以及承接国家治理节律以渐进生成新的治理范式上必然产生的重大差异。

中国的情形与苏联-俄罗斯相当不同。由于以阶级斗争为纲的国策无以为继,因此中共十一届三中全会决定结束这种由斗争哲学主导的国家治理模式,开启以经济建设为中心的新的国家治理模式。

从表面上看,这似乎也可以被认为中国既定的国家治理节奏被断然中止,而以“改革开放”另起炉灶了。但正如前引罗澜所说,中国的改革开放是在尽力承接之前的治理节奏的基础上展开的,这让国家治理不至于陷入全新开始而必有的紊乱状态。

简单讲,中国由改革开放启动的国家治理模式,乃是一种承接既定国家治理节奏,尽量以波澜不惊的方式注入新的治理因素的新型治理进路:在国家基本理念与基本结构上,中国改革开放阶段的国家治理几乎纹丝不动,这就是由“坚持四项基本原则”呈现出来的政治理念与宏观制度的延续性。它保证了中国在宏观改革上力避风险。

在产权制度上,中国实行的是一种比较含混的个人、集体与国家三兼顾的政策,这就既保证了公有制体制机制的连续性,又注入了私有体制的活力,从而形成一种中观制度层面的巨大活力,让国家保有一种既具有极强弹性、又具有稳定保障的治理节奏。

而在微观层面,中国对价格机制的广泛引入,极大地激活了市场交易能量,既让国有企业赢得了高额垄断利润,也让中小民企得到了维持生存与发展的必要利润。

正是在将政治要素与经济要素错位配置的“中国特色社会主义市场经济”体制中,中国既保有了政治体制上的连续节律,又保有了经济体制上释放国家活力的创新节奏。而在国内生产总值增长上体现出来的中国发展奇迹,说明这样的治理模式所具有的效度。

以中俄两个转型国家的治理后果来看,起码有一点是可以确定的,那就是国家治理节奏不能一下子中断,并指望全新开启另一治理节奏来解决国家治理中曾经遭遇的种种问题。

对苏俄而言,在苏联时期,长期按照趋近高压极值的轨道展开的国家治理,事实上一直行走在耗竭国家治理资源的路上,到最后必然一蹶不振,国家崩解;新生的俄罗斯试图重启国家治理的节奏,从一举解决国家治理最难问题入手,为顺畅的国家治理奠立基本制度基石。

这种在断然终止原有的国家治理节奏的情况下,人为设定的新的国家治理节奏,只会让设定者大失所望,并且对国家治理造成难以复元的损害。

从晩期苏联病入膏肓的公开性改革直抵国家治理最紧绷的极限,到俄罗斯代之而起实行的超过社会承受程度的私有化休克疗法引发的国家节奏紊乱,苏俄似乎因此建构起了新型国家治理的框架结构,但却并未显示出富有美感与效力的国家治理正常节奏。

因此,俄罗斯的衰落似乎就在人们的意料之中了。

对中国而言,尽管渐进改革确实让中国呈现了迅速做大国内生产总值的惊喜,但是不是就此可以彻底规避国家基本理念与基本结构的现代转变,也是一个需要深入讨论的问题。

在某种意义上,中国的改革开放有着自身的节律性或节奏感,故而到当下还可以按照压力性政策与主动性政策交替出台的节奏,推动深化改革的进程。

无论是渐进改革以渐变性保持国家治理的节奏感,还是以休克疗法打断国家治理的既定节奏而开启全新的国家治理节律,其实都是为了保有国家治理在社会、市场与权力领域所具有的持续活力。

在国家权力治理方面,需要意识到猛政与苛政的难以区别,以及宽政与绩效的紧密关联。

对一个现代国家而言,如果以超强的权力作为,压抑甚至压制了社会公众发挥他们的治国活力,抑制或镇制了市场机制发挥它创富的动力与效用,并且一直沿行这样的政策而不愿意作出任何的松动,让国家治理中的社会与市场有喘息的机会,那么就会给国家治理埋下极大的待爆之雷。

何时何地爆雷,具有极大的偶然性。但在国家治理节奏极度混乱之际的爆雷,则是肯定无疑的事情。因此可以说,对国家治理节奏的敏锐捕捉,遵循一种张弛有度的国家治理节律或节奏,让社会可以休养生息、让市场可以自主发挥作用、让权力能够依法行使,是国家治理坐实于现代平台的基本标志。

而这恰恰与中国古代对苛政与宽政、张力与松弛关系的思考内在吻合。

富有节律性或节奏感的国家治理,一定是国家治理在供给秩序上适时作为,可以有效提供维系社会总体机制的制度资源,这是维持社会机制所必须的张力;同时国家权力自觉而理性地被规范起来,既不侵入社会、市场领域,也不轻易改变国家治理秩序,全力维护有效的社会运行节奏,由此提供广义的国家治理的生机与活力,让国家治理在“气韵生动”的状态下,富有节奏地运作起来。这可以说是现代意义上的宽政。

中国古代很重视宽政。在汉武帝执政阶段,因为频繁的战争,造成国家治理的极大困境,因此继位的汉昭帝明确执行与民休息的宽政。

“海内虚耗,户口减半,光知时务之要,轻徭薄役,与民休息。”这种在国家需要养精蓄锐之际,顺应现实,调整国家治理结构,给汉中期带来了政治稳定、经济复元的“昭宣中兴”业绩。

在中国古代,在王朝开国者与守成者之间,在旧王朝与新王朝更替之际,都会以宽政来化解高度紧张的国家治理难题。可见,宽政正是相对于苛政而呈现出来的国家治理周期的节奏。

在这里,凸显宽政的国家治理节奏感,存在三个显示这一节奏的比较要素:一是在国家治理压强很高的情况下导致的疲弱状态,国家实力损耗、人口骤减,这是苛政即高压政治导致的必然结果。二是政治家需要明白国家治理节奏转变的契机。像汉昭帝时的辅国忠臣霍光就深知,国家治理调整节奏的机会到了,深明调整节奏是一切政务的要害。三是实行宽政,降低国家治理的权力压强,减轻赋税、减少劳役,让黎民百姓休养生息。这其实就是前述文、武二王“一张一弛”的治国之道。

宽政具有某种矫正政策的属性。因为,宽政常常是在猛政、苛政实行不下去之后作出的政策调整,因此它本身便体现出国家治理过程中的节奏性。

但宽政与苛政的交替体现出的国家治理节奏,并不是一个对颇具张力的施政加以终结的治国理政情形。

就宽政自身而言,它也存在一个国家治理所可以承受的极大值。一旦超出这个宽政极限值,国家就很可能陷入无以为继的状态:或者是征集不到维持国家运作必要的税费,或者是丧失了在民众心中的权威性,或者是转而陷入国家权力自身体系的自我崩溃,或者是国家的总体结构各个组成部分无法继续维系在一起。

总而言之,国家必须在张弛之间确定实行宽政的范围与时限,在与民休息的政策效应衰减到无以整合社会秩序之前,相对收紧施政方略。

从中国古代史上来看,汉初实行的黄老无为政治,历经五十来年,颇有修复暴秦深度伤害了的社会政治机制与经济活动绩效的功能。但到汉武帝继位的时候,国家统治秩序的松弛,已经到了非加改变不可的地步。这正是汉武帝向天下发布策问的直接缘由。

而董仲舒以“天人之际,甚可畏也”的政治哲学对应,既将天人相副、天人感应、天人遣告的政治统治原理呈献给武帝;同时又将“黜抑百家,推明孔子”的统治理念,以及“天不变,道亦不变”的政治哲学法则献策给武帝。这无疑将汉代的国家治理节奏作出了因应于有效统治的调适。

所谓“汉家自有制度,本以霸王道杂之”的汉宣帝自陈,便是国家治理节奏实现转换的一个结果。

汉后的中国统治者,大多都秉承这样的统治理念,让国家治理的进程在霸王道之间转换,既体现出国家治理的某种抑扬美感,也让国家治理的绩效有了基本保证。

在现代国家,国家治理诸要素的高度分化,让宽政几乎成为一种国家治理的常态。如前所述,这是国家与社会的显著分化,国家权力的分权制衡机制,社会领域的自治组织与公益、慈善组织分离,以及市场领域中公司治理结构与价格作用机制的分化,让国家无法随意发挥其强化控制作用的结果。

与古代国家相比,规范化了的现代国家是绝对难以实行高压治理的。即便像美国,在经济迅速发展之后,因为出现了令社会公众难以忍受的分配不公,在“扒粪运动”之后,美国又经历了可怕的1929-1932年经济危机,终于由政治强人罗斯福实施了近似于强力作为的治理模式,让美国走出了发展困境。

但所谓“罗斯福新政”,从来就没有能够“吃掉”市场与社会,不过是催逼出了政府在国家治理中的积极作为而已。这不仅是说罗斯福振兴美国依靠的是法律与条例推动,而且是说他的一系列新政不过是对社会呼声的回应。

基于这一例证,可以知晓,现代国家治理的宽政乃是一个治理基调。那些足以实行超高压强的治理手段的国家,其现代品质都需要继续提高。而对转型国家来讲,如何将强人推动的社会政治转变引导到规范有致的宽政轨道,正是高标国家治理节奏的意义所在。

但需要指出的是,即使是现代规范国家实行的基调化宽政,也并不是一种一宽到底,任社会松弛的国家治理模式。

所谓宽政,主要是在严格法治意义上施政而言的。在这个特定意义上,现代宽政的特殊性,需要人们醒悟:在法治规则上看待国家治理,是没有条件可讲的。

因此无论是国家权力、市场机构还是公民组织,都必须严格遵守法治规章。这有一种近似“苛政”的性质。

所谓“法治之下的自由”,正体现出现代宽政的本质特性。“法治下的自由观念(the Conception of Freedom under the Law),即当我们遵守法律(亦即指那些在制定时并不考虑对特定的人予以适用的问题的一般且抽象的规则)时,我们并不是在服从其他人的意志,因而我们是自由的。”因此,任何在宽政意义上的举措,都不能逾越法治界限。

四、张弛有度

对现代国家来讲,无论是已经高度规范化的现代国家,还是处在转型关键时刻的现代国家,都需要同时把握国家治理承受压强的、富有张力的施政,以及国家治理依法宽松、富有弹性的理政两种治国技艺,并适时顺应社会、经济、政策与政治周期调适政策的张弛力度,从而准确捕捉到国家治理的节奏。并尽量让国家治理的节奏清晰明快,易于辨认、方便把握、有益行动、更合规则、保证绩效。

国家治理节奏的呈现,自然首先需要扼住两个端点:国家治理承压的极限值与国家宽政的最大限度。但理解国家治理节奏,并不单纯是对两种极端情形的把握。

就国家治理的致效性来讲,重中之重,还在于在两个端点之间,如何精巧地确定治理的宽严尺度。

这不仅是因为国家治理节奏的活跃性、灵动性所致,而且是因为国家治理节奏的区间性、调适性要求使然。

换言之,国家治理在多数情况下都运行于绝非极端的日常状态,并不需要随时随地考量极端情形下如何处置国家治理事务的问题。只有在极其罕见的极端处境中,国家治理才需要决策者临危不乱、镇定自若地作出关键决断。

既然国家治理的节奏基本上呈现在常态化的情景中,那么,对国家治理节奏的把握,需要治理者具备的品质,就不是大智大慧、英武神勇、超凡脱俗、世事洞明,而是他们的戒慎戒惧、勤勉用功、反应机敏、调整及时。

这些治理者品质,足以保证在国家治理节奏以低频率的方式波动时,能够及时而准确被他们感应到、捕捉到、有反应、出举措,从而不至于扭曲国家治理的节奏,让治理行动陷入混乱状态。

就此而言,在张弛之间的审慎判别能力与及时决策技巧,便成为治理者显现其是否具有治理才能的重要指标。

国家治理节奏中的张弛变换,既是一个治国技艺的实践问题,也是一个政治认知的理论问题。

就前者言,那是一个由治国者实际展现出来的实践智慧,它具体投射在治国的种种事务处理过程中。这是能够详尽描述,但却难以抽象归纳的实践技艺。

就后者论,国家治理的张弛节奏,不能被理解为具有程式可循的认知模式,它是在治理实践中展现的、具有确定性与不确定性混生特征的认知类型。

须知,在国家治理实践中,一张一弛不是机械的节奏。也就是说,不是一张必然紧接着一驰,或者一驰必定接着一张。

一张,可以是一个较长、甚至是相当长时间的紧张,也可以是一个较短或者相当短时间的紧张。这要看国家治理在紧张的客观情势中需要的压强高低以及国家与社会承受治理压强的能力大小。

一驰,同样可以是较长时段、甚至相当长时间段的宽松,也同样可以是较短、甚至很短时间的宽松。这也要看国家治理在宽松的客观情势中应对秩序的需求以及宽松秩序的维系能力强弱。

换言之,张弛有度,不仅是指施政中对张与驰策略的人为改变,而且是指对张弛策略的明智选择与理性决断。

在国家治理中,张与张之间、驰与驰之间、张与驰之间,为时可长可短、力度可强可弱、范围可大可小、转变有快有慢、绩效有高有低、评价有好有坏。

从国家治理的具体事务上看,处置一项具体的治理事务,存在起始与终局之间的起转承合,会显现出处置一项具体治理事务的节奏;而处置一个时段的国家治理事务,譬如选举民主国家的一个国家元首与政府首脑的四五年任期内的事务、计划经济国度的一个五年规划周期,也都会出现从承诺、实施、兑现、落空与再次循环往复的节律性;至于在国家发展战略的部署与实施上,时限相对更长,范围相对更大、首尾相对疏离、起伏更为明显,治理节奏的变化更引人瞩目;而就一个国家的建立、发展、兴盛、衰变、消亡来看它的变化节奏与治理得失,就更是在一个相当长的周期里观察国家治理节奏的宏大问题了。

张弛有度的国家治理,既可以是从苛政到宽政的转变,也可以是从宽政向苛政的回流,还可以是苛政与宽政之间的庸常政治。这是对国家治理节奏中呈现的治理类型的三种基本归纳。

究竟一个国家的治理节奏会落定在哪种形态上,会如何在三种治理类型之间转换,关键就在于这个国家的治理如何与前述的社会、经济、政策与政治周期相呼应。只有这种呼应关系在积极面相上达到相当精巧的程度时,国家治理者才能准确把握张驰的分寸与尺度:该张则张、该驰则驰,张弛转换有度,张弛不乱方寸。

倘若国家治理节奏是在消极面相上与各种社会要素的运作周期相呼应,那么,不单国家治理节奏会显得混乱,国家治理显出不得章法,而且会让国家治理陷入危机状态,以至于从根本上为害国家前途与命运。

试图让国家治理节奏与社会、经济、政策与政治周期积极共振、相互呼应,从而让国家治理节奏浮现出令人赏心悦目的美感、让人称心如意的效用。

国家治理节奏怎么才可能是与社会周期积极呼应而呈现出来呢?这需要从两个角度来分析:一是在要领上需要重视的注意事项。

无疑,四种社会周期并不会按照国家权力掌控者的意愿出现、演变与结束,因此,只能让权力掌控者主动积极地去适应各种周期自身的节律性,从而在国家治理过程中掌握好治理的节奏与分寸。

这就要求国家掌权者必须具备敏锐的社会感知与高超的政治技艺,能够随时根据社会态势调整其施政的方针、政策与手段、举措。同时,需要国家治理者清楚明白的一点是,把握住国家治理的节奏,既是对其勇气的考验,也是对其智慧的检视:

考验其勇气,是指在社会亟需大黄猛剂以医治经年沉疴之时,敢于采取相应的强力政策与断然举措;而在社会需要修生养息之际,敢于对亢奋的社会情绪降温,敢于承认治理者能力的局限,敢于在政策上回调亢奋的做派。

检视其智慧,是指国家治理者能够洞察大局、占据高位、剑指长远、谋定而动,而不是斤斤计较于一时、不分时地故逞英豪、固执自认无所不能、自负自己独不可缺。

如此,才能在尊重社会节奏的前提条件下,以张弛有度的治理节奏,让国家发展运行于值得期待的正确轨道上。

可见国家治理节奏的美感与效用真正得以展现出来,对一个国家的领导者是多么巨大的考验。

古往今来,不知有多少英雄豪杰,都因为拒绝尊重社会节奏,而试图以自己手中掌握的大权,人为制造出自己偏爱的治理节奏,结果让自己成为历史笑柄。“在人类历史上,错误比比皆是。很多犯错的人聪明又能干,但就是作出了错误的决策。

很多过失说起来非常简单—应该走路线A,而非路线B。还有很多错误的决策当时看起来就极其愚蠢,然而也有些决策本身就极其愚蠢。”斯大林的刚性五年计划导致的大饥荒,尼克松庇护手下引发的水门危机,签署凡尔赛合约的国家领袖对战败国的彻底剥夺,为了避免核恐慌反而引爆的切尔诺贝利危机,都是执掌国家治理大权的人群刚愎自用、作风颟顼所导致的悲剧。

就此而言,国家治理者的远见、洞察力与决断力,是国家能否浮现合于人意的节奏感的一个决定性因素。

二是在与四个类型的周期互动上,需要做到国家治理节奏与相应的周期严丝合缝、相互激荡。

一般而言,在社会公众万众期盼、翘首以待之际,在社会经济发展势头强劲之下,在政策工具箱可动用工具充分的情况下,在政治上处于顺风顺水的权力高度认同情景中,国家治理可以加快节奏。

换言之,拉满弓弦地紧张施政,在这种处境中是完全可行的。而在社会公众心理疲弱、行为涣散的光景下,在社会经济发展不尽如人意的处境中,在政策工具箱可用工具匮乏的状态下,在政治周期处在易守不易攻的特殊态势中,国家治理节奏就必须放缓。也就是说,以宽松的施政,来重聚积极治理的资源。

这是社会总体周期总是会出现前一种上行线与后一种下行线相伴相随,必然引发的国家治理节奏改变。更为重要的是,四种社会周期的上行线与下行线呈现的状态并不是线性状态的,即上升不是从低点一直到高点的规则行进,反过来下降也不是从高点一直到低点的渐次下行,而且上升与下降的结构状态也大不一样。

如社会周期在上升时可以展现出递进的美好景象让国家治理顺利顺畅,但下降时可能瞬间出现的群情汹涌,让社会公众与国家权力都可能措手不及。

经济周期在上升渠道中可以“一俊遮百丑”,但下降时社会公众的悲观情绪会一时泛滥得不可收拾;政策周期在上升阶段简直让人觉得有用不完的政策实施工具,而下降时则会让人觉得处处受到掣肘,不知如何处置是好;政治周期在上升阶段时处处莺歌燕舞、普遍认同,下降时显得四处悲歌、国将不国。

如果在国家治理中采取的举措恰好与四种周期、尤其是四种周期的节律高度叠加的节奏相反,那不仅难有什么国家治理节奏,而且给人完全乱套的负面感觉。

仅就现代社会诸要素中对国家治理节奏影响最大、也最直接的经济周期来看,恰如凯恩斯所说的,经济周期“下降的倾向代替上升倾向的过程总是以突然和剧烈的形式出现;而另一方面,当上升的倾向代替下降的倾向时,一般说来,总是没有一个类似的急剧的转折点”。

以此类推,狭义的社会周期、政策周期与政治周期,又何尝不是如此。

换言之,在国家繁荣阶段,国家治理的节奏感,可能既是美的、也是有效的;当国家陷入危机状态时,国家治理的节奏,可能既是乱的,也是低效、甚至是无效的。适时转换节奏,就成为考验治理者智慧与能力的基本标尺。

如果国家治理不当,就会出现国家治理陷入节奏混乱、甚或失去节奏的局面。其影响,是可大可小的。

这样影响,可以区分为三种情形:轻则引发政策混乱,中则引爆社会动荡,重则导致国家倾覆。

处在相对较轻状态的国家治理施政策略的混乱,是相对容易扭转的态势。因为,只要进行适当的政策修正,就有望矫正决策失误。如果治理者不知矫正错误,执错前行,那么就会因为政策的错误累加,引发社会的明显不安,甚至引发社会动荡。而在社会动荡尚未危及政权稳定的情况下,治理者可能仍会固执己见,最终导致的结果,便是人不愿见的国家危机或国家倾覆。

对中国而言,国家治理节奏问题,既是人们言说经济总量增长的“中国奇迹”的切入点,也是论及中国当下解决国家治理难题的聚焦点,当然还是展望中国未来发展前景的观测点。

在长达四十多年的经济发展“长波”中,中国一直借助强大的政府力量,维持了超乎人们想象的经济增长奇迹。在四十年的中国经济增长史上,战略周期的稳定性与策略调整的灵活性,相形而在。这是中国经济发展富有独特性的治理节奏的体现。

但如前所述,中国的发展是在宏观避险的前提条件下推进的,中观制度(诸如有限产权改革、城乡管理体制改革、价格机制改革、政府与市场关系改革等等)与微观举措的腾挪余地愈来愈小,趋近于无。

这让中国国家治理的节奏感愈来愈难以捕捉,前景愈来愈难以预测。在此情景中,中国尤应关注国家治理节奏问题。

事实上,中国的国家治理高层,已经注意到国家治理节奏处在一个结构性改变的关键时期,所谓“三期叠加”的表述,已经充分证明了这一点。在此处境中,国家治理节奏的缓急、抑扬、张弛,都会对国家治理绩效发生重大影响。

对中国而言,全面深入地借鉴现代先行国家的经验,控制好发展节律,调整好发展节奏,俾使国家治理走上规范轨道,就是关系到国家前途与命运的大事。在以“以人民中心”的规范引导下,实行张弛有度的国家治理,相应成为国家治理的首要原则。据此可以说,中国更有必要充分重视国家治理的节奏问题。


本文首发于《治理研究》2022年第1期



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