翟国强:我国合宪性审查制度的双重功能

选择字号:   本文共阅读 101 次 更新时间:2022-02-17 00:22:46

进入专题: 合宪性审查  

翟国强  

  

   摘要:  根据中央全面依法治国的战略部署,推进合宪性审查是新时代推进宪法实施的重要举措。我国合宪性审查的理论基础不同于西方法治国家,其制度框架与司法审查模式或宪法法院模式有很大区别。宪法具有法律和政治的双重属性,合宪性审查也发挥了法治和政治的双重功能。在全面推进依法治国的大背景下,推进合宪性审查工作必须立足中国法治实践,在法治功能和政治功能之间寻求平衡,在此基础上积极稳妥地推进合宪性审查各项工作。

   关键词:  合宪性审查 法治功能 政治功能 国家治理

  

   合宪性审查是指根据宪法对公权力是否符合宪法进行审查并做出法律判断。正式法律文件中最早使用这一概念的是1998年的全国人民代表大会常务委员会工作报告。合宪性审查是监督宪法实施的一种方式,是全国人民代表大会常务委员会的一项职权。[1]目前,我国《宪法》《立法法》《监督法》《各级人民代表大会常务委员会》对合宪性审查工作进行了一些原则性的规定,为完善我国合宪性审查制度提供了基本的法律依据。但在合宪性审查的具体实施过程中,由于缺乏专门负责宪法实施监督的工作机构,缺乏具体操作层面的工作机制和运行程序,宪法实施监督制度未能有效运作。实践中,一些地方和部门仍存在一定程度的违宪现象。有的领导干部将个人权威凌驾于宪法和法律之上,无视国家法治和中央权威,滥用党和国家权力,严重破坏宪法秩序;还有的领导干部无视宪法和法律,徇私枉法,公器私用,践踏宪法原则。如果不从宪法制度上、程序上加以预防和纠正,放任这些违宪行为产生,就会严重损害宪法的权威性,影响国家行为的公信力。加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,是全面推进依宪治国的关键环节,是维护宪法权威的“最后一道防线”,是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段。从实际效果看,“纠正一次违宪行为,要比宣讲百次宪法的效果更好”,更有助于各级领导干部树立宪法思维,维护宪法权威。缺少或者弱化宪法实施监督制度这个关键环节,宪法权威就只能是一个“稻草人”,国家宪法就可能沦为“闲法”,国家法治的根基就会被不断侵蚀,法治的统一和权威就会成为无源之水、无本之木。

   相较而言,西方法治国家的合宪性审查制度大多是司法性的审查,审查机关一般独立于立法机关,主要审查立法机关立法的合宪性,因此这种模式下合宪性审查的功能定位是“对准议会的大炮”。但在中国政治和法治框架下,合宪性的理论基础不同于一般西方法治国家,其制度框架与司法审查模式或宪法法院模式有很大区别。因此,中国合宪性审查的功能定位有其不同于西方国家合宪性审查的特殊性。相应的,完善中国合宪性审查制度无法简单照搬西方理论,必须坚持从实际出发,与中国宪法框架相适应,合理借鉴西方法治国家的制度经验,积极稳妥地推进合宪性审查工作,构建中国特色的合宪性审查制度模式。

   一、合宪性审查的法治功能

   宪法是根本法,具有最高法律效力。合宪性审查是保障其最高法律效力得以实现的法律机制,是法治体系的重要组成部分。因此,法治功能是其首要功能,合宪性审查制度也需遵循一般法治规律。从抽象的规范逻辑出发,合宪性审查也可以脱离特定的宪法制度,成为一种纯粹的思考方法。这种作为思考方法的合宪性审查,可以称为“合宪性推理”或“合宪性论证”。这种审查与制度无关,任何公权力机关、自然人都可以针对特定对象依据宪法进行。但是作为法律机制的合宪性审查,必须确定谁来审查、按照什么程序审查,以及审查后产生什么法律效果。这是法律机制完整性的基本要求。

   作为一种法律机制,中国的合宪性审查制度尚未形成,仍在探索中。首先,对于谁来审查,宪法和法律规定不明确。其次,对于怎么审,也没有法律规定的程序,更没有审查方法。最后,也是最重要的,没有一个具有法律效力的宪法判断。党的十九大报告的表述是“推进合宪性审查工作”,这是符合制度运作的现状的。有人大专家提出:“抓紧建立健全合宪性审查机制,对合宪性审查的原则、内容、标准、程序、责任等各方面、各环节作出具体规定。”[2]制度化的合宪性审查将是未来宪法实施的一个重点方向。但在这之前,寻求制度背后的功能定位,是推进合宪性审查工作、完善相关制度的深层次问题。

   (一)权利保障与宪法保障

   从比较法的经验来看,各国合宪性审查制度的功能定位有许多相同之处。从法律规范逻辑出发,世界各国的合宪性审查具有共同的价值目标,即对法律体系进行统一和整合。还有一个价值目标,就是保障宪法所确定的基本权利。但不同的国家和宪法模式下,可能会各有侧重。各国合宪性审查制度的功能定位大致可以分为两类:权利保障型和宪法保障型。以美国为典型代表的司法审查模式在于保障基本权利,因此可称为权利保障型合宪性审查。[3]而欧陆宪法法院模式与美国司法审查模式功能不同,可称之为特殊功能型或宪法保障型合宪性审查。[4]权利保障型合宪性审查以解决私权纠纷为目的,因此审查的范围局限于个案争议,不得超出个案范围作出不必要的审查和判断。相对于权利保障型合宪性审查,欧陆宪法审查是以保障符合宪法的法律秩序为重心,为此合宪性审查的价值取向乃以保障宪法秩序为指针。我国合宪性审查制度的功能定位需在上述两种价值立场之间作出选择。如果侧重于权利保障的功能,则需要在制度设计上保障权利的有效救济以及当事人的充分参与等程序性权利,审查机关需要适度地保持克制立场,对于那些与基本权利保障无关的问题尽量不涉及。但如果定位是宪法保障则不必局限于基本权利问题,可以对公权力行为的合宪性进行全面的审查,既包括对重大政治和法律决定进行事先的审查把关,也包括对违反宪法的行为进行事后的纠正。[5]当然上述两种价值取向并非水火不容,如果将宪法权利本身视为一种规范性的存在,合宪性审查依据的就是宪法上的基本权利规范。在此意义上,保障基本权利和保障合宪法律秩序这两种价值也可获得最大程度的整合。

   从权利的保障机制来看,宪法确认的基本权利体系需要宪法制度加以保障,否则宪法上规定再多的基本权利也终究会沦为一纸空文。合宪性审查的一个重要价值就是保障基本权利体系在法治体系中得到贯彻落实。合宪性审查是维护宪法秩序的最后一道屏障,也是保障基本权利的最后一道屏障。只有在穷尽一般法律救济途径仍无法保障基本权利的情况下,才能启动合宪性审查。在宪法和普通法功能区分的意义上,宪法是根本规范,其主要功能是为法治体系划定底线,而不是代替法治体系本身。就具体的制度保障而言,一般法律为基本权利保障提供更直接的保障机制。宪法保障是终局性的保障,但不是最直接的权利保障。在一般法律案件中,如果能适用一般的法律解决问题,就排除宪法规范的适用,否则宪法容易被泛化成为“万金油”,反而失去了其作为“规范的规范”“法律的法律”的功能。

   基本权利是宪法的核心价值,合宪性审查的重要功能在于让基本权利成为统合整个法治体系的根本规范,成为法治体系的核心价值,进而实现“良法善治”。然而宪法基本权利规范过于抽象和概括,可以从不同的价值立场进行解释和保障。从规范主义的视角看,基本权利体系背后也有价值立场,比如将哪些基本权利赋予较高的“权重”是一个价值选择的问题。保障以基本权利为核心的宪法秩序,但这个基本权利体系本身的价值秩序需要根据现阶段法治中国建设的任务来确定。毋庸讳言,如何准确把握当下中国法治的历史课题,并以此来构建基本权利的解释体系,是超越合宪性审查制度的一个重要的宪法问题。

   从世界宪法发展的历史来看,近代宪法首先是保障个人面对国家权利不受侵犯,因此更重视保障消极性的权利。依近代宪法理念,宪法乃对国家权力限制的规范体系,宪法权利规范是一种针对国家的防御权规范,故而要求国家权力对市民生活领域的介入必须遵守一定界限。基于这种理念,宪法规范发挥着条件规范(konditionalprogramme, conditional programme)的功能,即宪法规范为国家行为设定相应的条件,如果满足这些条件则合宪,否则违宪。作为一种条件规范,宪法判断应尽可能为国家权力的活动划定明确的界限。与此相对应,在现代国家对基本权利具有保护义务的理念之下,宪法规范乃一种目的规范(Zweckprogramme, purpose - specific programme)。[6]将宪法作为一种客观价值秩序的目的规范,还是将宪法作为一种条件规范或界限规范,以此二者为前提可以得出合宪性审查制度下不同功能定位的选择和取舍。当今主要西方法治国家大都已经完成了这些现代宪法的课题,并有走向“后现代宪法”的趋势。就我国当下而言,计划经济体制下形成的相对集中的权力格局在许多领域仍然存在,保障不受国家侵犯的私人核心领域、完成权利保障的近代课题对于我国仍有举足轻重的意义。[7]然而社会主义国家宪法是对近代宪法中自由权利至上价值理念的超越,从规范内涵看,具有现代宪法的特征。[8]而且四十年来经济体制改革的不断推进使得国家如何以积极的姿态保障基本权利的问题亟待解决,合宪性审查的现代课题也同样有待完成。在近代课题尚未完成、现代课题却接踵而来的现实前提下,基本权利价值立场的选择可归结为宪法规范两种价值取向的取舍。

   (二)司法功能和立法功能

   合宪性审查的功能定位究竟是司法性质的还是立法性质的,不同的制度模式、不同的学说看法不同。在典型的司法审查模式下,合宪性审查被认为是一种司法权;在专门机构审查的模式下,合宪性审查承担了立法功能,对于形成和塑造法律体系发挥了重要作用。实际上,各国宪法审查机关的功能分配仍未超出立法与司法范围。如法国的宪法审查机关显然承担了更多的立法功能,而美国宪法审查机关相对而言承担的立法功能要少得多。其实非司法机关同样可能进行一种司法性的审查,即使是政治部门所主导的政治机构的合宪控制也会在其审查主体不变的情况下逐渐演变为司法性的宪法审查,反之司法机关的审查也可能演化为一种政治性的审查。[9]由立法机关进行的审查,通过具体法律问题的判断,可渐次成为一种“司法性”的审查;如果过度介入政策形成领域,则司法机关的审查最终也可能成为一种立法性审查。

   在我国以人民代表大会为最高权力机关的体制下,合宪性审查要发挥权利保障的功能、要对某些具体法律适用作出判断,必然会超出传统的立法功能定位而具有一定的准司法功能。若将合宪性审查定位为一种司法性的审查,则其只能围绕个案展开,不得超越个案作出判断,这种选择显然与维护合宪法律秩序的功能相悖。保障合宪法律秩序的功能定位需要合宪性审查机关承担一定的立法功能,至少是消极的立法功能。[10]问题是,在两种功能之间应如何作出选择?就我国而言,合宪性审查功能定位的选择仍取决于合宪性审查机关在现行宪法秩序下的职权分工。

   从权利保障的角度看,合宪性审查的重要功能是依据宪法上的基本权利规范,为那些基本权利受到不正当的法律侵犯的公民法人提供最后的救济途径,因此其需要承担一定的司法性功能。这种司法性功能对法治中国建设来说意义重大。当前我国社会不稳定因素很多,大量的维权事件依然呈现高发态势,但作为权利救济机制的司法尚未尽善其责。在权利诉求无法实现的时候,一些人就会诉诸极端的方式。从政治社会学的角度看,现有的法律体系仍然缺乏一个减压阀装置,合宪性审查发挥司法功能恰恰可以提供这种减压阀的功能。作为提供最后救济途径的机制,根据宪法的审查判断可以使得社会诉求矛盾能够在法律体系内部加以消化,弥补现行司法体制运作的不足,消除其弊端。

从法律规范体系的视角看,合宪性审查是法律体系本身内在的优化机制。当前我国已经形成了社会主义法律体系,但这个法律体系仍需要不断完善,并且随着社会发展不断更新。合宪性审查是法律体系的自我优化机制,(点击此处阅读下一页)

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