吕方园:过度“航行自由”国家责任的逻辑证成

选择字号:   本文共阅读 73 次 更新时间:2022-01-02 15:19:26

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吕方园  

   内容提要:《联合国海洋法公约》对航行自由边界的模糊化处置、“航行自由行动”权利义务的配置失衡,特别是对公约本义的曲解,使得过度航行自由的国家责任难以得到有效规制。因此,亟需构建追究过度“航行自由”的国家责任机制及其责任体系。国际义务的违反性、实际损害结果的认定、归责原则以及责任承担方式等四个环节,构成了过度“航行自由”国家责任逻辑证成的具体面向。要明确航行自由的权利与义务边界,构建损害结果推定国际不法行为的归责原则,以主客观相统一的方式,明确权利滥用的标准,以“法益侵害说”构建损害结果认定的具体规则,以实现追究过度“航行自由”国家责任的体系化。针对美国南海的“横行自由”,我国可以通过国内法层面认定其不法性、制定国际区域性公约明确其责任、利用《联合国海洋法公约》附件中的程序规则保障其责任落实等三个层面,对美国南海“横行自由”进行规制。

  

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   航行自由作为《联合国海洋法公约》(以下简称《海洋法公约》)的基石原则,逐渐被世界各国所接受。然而,《海洋法公约》对于航行自由的权利边界与限制却是不明确的,使得“航行自由”的尺度界限为何,一直处于理论与实践的争议之中。现实中,“航行自由”成为美国等国家“横行自由”的借口,美国以自身的标准,认定中国在南海正当权益主张属于“过度海洋权益主张”,并进行军舰武装巡航。美国的“横行自由”是中国南海地区的不安定因素,背离了《海洋法公约》“航行自由”之本义。在《国家对国际不法行为的责任条款草案》(以下简称《国家责任条款草案》)框架下,美国的行为具有“国际不法行为”的内涵特性,理应承担过度“航行自由”的国家责任。但是,过度“航行自由”引起的争议解决往往通过政治化或者双边磋商谈判等方式,逐渐偏离国际法治化轨道,《海洋法公约》成为政治博弈的工具。政治化的争议解决方式不符合《海洋法公约》和平用海的宗旨。因此,如何规制过度“航行自由”,亟需回归国际法治框架下,构建过度“航行自由”国家责任体系,以实现国际法治的公平正义,也为我国应对美国“航行自由”主张的策略选择提供理论指导。

   一、构建过度“航行自由”国家责任的法理基础

   过度“航行自由”争议主要是由《海洋法公约》对航行自由边界的模糊化处置、“航行自由行动”权利义务的配置失衡引起。对《海洋法公约》本义的曲解进一步加剧了争议解决的法治化难度,亟需构建追究过度“航行自由”的国家责任机制及其责任体系。

   (一)厘清《海洋法公约》航行自由边界是构建过度“航行自由”国家责任的前提

   航行自由作为一种权利体系,其运行的逻辑基础在于和平用海,保障海洋空间良好秩序。然而,美国基于自身海洋利益的需要,在国际公约与国际惯例基础上曲解“过度海洋主张”,①将其异化成自身“航行自由”(“横行自由”)合法的国际法基础。②美国利用自身国家政策曲解国际公约规定,充当世界警察的角色,把其“航行自由”行动作为抵制别国“过度海洋主张”的一种“合法”行为,把自身霸权思想架构到别国海域,实现国家政策化的长臂管辖。同时,以格劳秀斯的“海洋自由”理论战略性地模糊替代“航行自由”,无形中扩大航行自由的外延,为自身“横行自由”寻找国际法的借口。美国的“航行自由行动”,无视众多沿海国家的主权安全和海洋权益,严重危害地区和平稳定,不符合公认的国际法原则,是危险和不负责任的。③

   在现行国际海洋法律秩序中,一些国家因实行“霸权主义”的国家政策所需,曲解《海洋法公约》的航行自由行动,背离公约的价值目标。因此,需要构建国家责任机制来应对过度航行自由,实现航行自由的秩序价值。航行自由属于船旗国与沿海国权利义务博弈平衡的产物,国家责任机制可以有效形成两者之间的秩序价值。在《海洋法公约》价值目标的彰显下,航行自由在不同的“海域”具有不同的权利义务规定,从而体现海洋空间秩序的需求。航行自由的权利具象,体现为领海的“无害通过权”,群岛水域的“过境通行权”,公海的航行自由等权利的衍生体系。与此相适应,在海洋空间秩序统领下,权利与义务相统一的规范也应当随之产生,航行自由也应当遵循相应的义务性规定,航行自由的权利外延也要加以明确。即使公海的海洋自由、航行自由也要受到一定的限制。例如,遵守不得从事国际法禁止的海盗、贩运奴隶、贩运毒品、从事未经许可的广播等不法行为的禁止性规定,保障军舰登临权、紧追权的合法行驶,履行维护海洋环境安全、航行安全的义务,适当顾及其他公海自由和勘探和开发活动的义务性规定。由此可见,航行自由的权利体系原本就包含了义务性规定。规制航行自由的权利滥用,是构建过度“航行自由”国家责任的逻辑基础。

   (二)合理配置航行自由权利义务是构建过度“航行自由”国家责任的关键

   从理论而言,航行自由作为格劳秀斯的《海洋自由论》与约翰·塞尔登《闭海论》的“混血儿”,往往游走于自由与限制之间,进而衍生出航行自由边界的中西方争议。西方学者片面解读格劳秀斯的《海洋自由论》,强调航行自由是绝对权利,干涉航行自由要承担国家责任,④标以中国特点的航行自由论,将航行自由这一公约权利进行政治化解读。然而,我国学者一般认为,航行自由是相对自由,要符合沿海国的权利要求,要尊重沿海国家关于航行自由的保留条款权益。同时,“公海自由”与“领海主权”一对貌似矛盾又内在逻辑统一的概念体系,构成航行自由限度的具体面向。⑤目前,美国“航行自由行动”权利义务失衡的现状,客观上需要构建国家责任机制来制衡,并且它是构建过度“航行自由”国家责任的关键。

   在国际秩序运行的过程中,国家责任机制成为国家行为合规的内在动力。这是因为,国家责任机制有助于保障“航行自由”的公平正义价值,“国家责任是国家权利的必然结果。所有具有国际性质的权利都涉及国家责任”。⑥易言之,在国家权利义务一体化语境下,片面强调自身的航行自由权利,而不承担自身义务,造成国家权利义务的失衡。美国推行的军舰“航行自由行动”,无需事先通知沿海国或事先征得其同意,其好像一个海洋幽灵,时时挑战沿海国的海洋权益。《海洋法公约》航行自由制度体系设计,是构建过度“航行自由”国家责任的逻辑起点,其关键是航行自由权利义务的合理配置,这是防止沿海国与船旗国冲突的减压阀。

   (三)正确理解《海洋法公约》的宗旨是构建过度“航行自由”国家责任的基础

   《海洋法公约》与《国家责任条款草案》的宗旨具有内在价值的耦合性,即和平处置争议,避免武力冲突。构建过度“航行自由”国家责任机制,有利于在《海洋法公约》框架下解决航行自由纠纷,避免解决涉海争议的“丛林法则”出现。但是,美国航行自由行动以其国家利益为根本逻辑起点,通过《美国海军行动手册》条文性规定,多次与沿海国家展开对抗、冲突乃至武装攻击,将自身意志强加于别国,其已然成为威胁国际海洋安全的重要因素之一。⑦在尼加拉瓜诉美国案中,国际法院提出美国在尼加拉瓜港口布雷、出动飞机袭击港口的行为违反了国际法上“不使用武力”“不干涉内政”原则之外,还认定美国的布雷行为侵犯了有关港口的航行自由。⑧因此,目前以美国为首的西方国家曲解了《海洋法公约》的宗旨,将航行自由作为国家政策向外扩展的借口与理由,使得其成为海洋霸权的推广工具。正如《海洋法公约》谈判尚未完成之际,1979年美国卡特政府宣布航行自由行动,通过其国家政策的实际行动,来制衡《海洋法公约》对其不利的规定。1983年里根总统在“海洋政策总统声明”中主张,“任何海上国际法的新规则,除非经美国接受,不能被认为是一个普遍适用的原则。⑨

   然而,现实中,“航行自由”作为《海洋法公约》的一项权利,如何将该权利“过度”行使界定为国际不法行为,如何认定过度航行自由权利滥用的标准、如何认定实际损害结果,均属于过度“航行自由”行为是“国际不法行为”认定的逻辑证成的具体面向,也是落实海洋法公约宗旨的关键点。因此,只有明确过度“航行自由”的国际不法行为的边界、权利滥用的标准,构建损害结果的认定及其归责原则的规则体系,才能有效规制过度“航行自由”。要实现上述目标,只有通过正解《海洋法公约》的宗旨及其航行自由规则的要义,才能有效地构建过度航行自由的国家责任,也是构建过度“航行自由”国家责任的逻辑基础。

   二、过度“航行自由”国家责任的制度构建

   过度“航行自由”国家责任认定的核心问题,是如何对“国际不法行为”进行考量,主要包括国际义务的违反性、实际损害结果的认定、归责原则以及责任承担方式等四个主要环节,构成了过度“航行自由”国家责任的逻辑证成的具体面向。

   (一)过度“航行自由”国际义务违反性的逻辑证成

   依照《国家责任条款草案》界定,“国际不法行为”的逻辑基础在于国际义务的违反性。然而,国际义务范围的不确定性、标准的多元化、判例的认定也不统一,使得认定国际义务违反性存在困难,虽然这是判断过度航行自由国际不法性的基础。国际义务的违反性认定困难的根本原因是,公约是将航行自由作为一项权利性规定,而没有明确其义务范畴,使认定国际义务违法性存在权利义务对立的障碍。同时,《国家责任条款草案》是框架性而非具体性的,进一步加剧了界定其国际不法性的难度。通观《海洋法公约》,从公海的航行自由,到领海的无害通过权,无一不体现了其权利属性。《海洋法公约》第106条⑩的措辞表明,沿海国在没有“足够理由”的情况下,扣押“非海盗”船舶构成国际不法行为。《海洋法公约》第110条(11),沿海国当局有“合理根据”才可以行使登临权,第111条(12)为沿海国当局有“充分理由”才可以行使紧追权。通过公约“足够理由”“合理根据”“充分理由”等语境条文的解释,对于船旗国和沿海国之间的权利博弈,公约更偏向于船旗国航行自由的权利性认定。故而,过度航行自由对“国际义务违反”的认定,会产生公约本身解释的困境,“国际不法行为”认定的渊源存在不足。正如科孚海峡案,船旗国航行自由的权利与对沿海国“适当注意义务”之间,并未形成权利义务相对一致的逻辑闭合状态,而是处于航行自由在沿海国与船旗国的权利义务分配上的模糊状态,航行自由在国家权利分配上存在“灰色区域”,该灰色区域成为过度“航行自由”国际不法行为认定的困境。针对过度“航行自由”国际不法行为认定的难题,首当其冲的问题是明确国际不法行为的内涵与外延。追本溯源探究国际不法行为的本义解释,以权利的过限来界定国际不法行为(internationally wrongful acts)的内涵与外延。其可能的路径是,通过法教义学的方式,以格劳秀斯的《捕获法》“wrongful”的不法之本义明确国际不法行为的内涵。正如格氏例证说明,基于某项权利的战争是正当的,基于损害的执行则是不正当的,并进而演绎出“不法”或“损害”之定义,是指任何与权利相悖的行为。(13)航行自由作为一项权利,合法行使属于正当的,不合法行使则是属于不法的,符合格劳秀斯对于国际不法行为认定之本意。

一方面,解决航行自由权利边界不周延的问题,有必要将航行自由主体区分为普通船舶和政府公务船、军舰两类,实行航行主体二分法,明确权利的边界。从格劳秀斯《海洋自由论》便利海洋贸易的初衷来看,军舰与政府公务船舶并非属于便利海洋贸易的受益对象。海洋自由论的逻辑起点在于人类有效开发利用海洋资源,故而强调航行自由与捕鱼自由,军舰与政府公务船舶并无开发攫取海洋资源之功效。军舰代表着平时的武装行动,若是授予其与普通商船同样的航行自由权利,则是对《海洋自由论》以及《海洋法公约》的曲解,过分解读了航行自由。故而,对于航行自由的“灰色区域”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:社会科学

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