陆平辉 赵舒捷:宅基地使用权抵押限制的审视与改进

选择字号:   本文共阅读 89 次 更新时间:2021-12-06 09:33:25

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陆平辉   赵舒捷  
上述状况表明,在推进农业农村现代化和实现乡村振兴的背景下,宅基地只能在本村集体内流转这一规定亟待通过法律政策引导和体制机制创新来加以优化。

  

   2020年1月1日实施的新《土地管理法》明确规定,国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置住宅。但是,新法没有明确禁止非本集体经济组织农民之间的宅基地上的房屋转让行为。这表明农村集体经济组织及其成员可以创制盘活宅基地及地上附着的农民房屋的流转方式。2021年中央一号文件提出,加强宅基地管理,稳慎推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”这一核心思想,隐含着围绕实现宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,在确保进城落户农民宅基地权益、确保农户宅基地资格权的前提下,每一种权利可以有不同的实现形式和范围。因此,在设定风险防范措施的前提下,可以适度调整“抵押宅基地在本集体内处置”的限制规定。

  

   事实上,不同于宅基地抵押的限制,宅基地“三权分置”改革推行至今,全国已有多地尝试放开宅基地流转范围限制,通过公开招标拍卖等方式向本街镇、县区内其他集体经济组织的农户转让宅基地使用权,取得了显著的成效。以浙江义乌为例,义乌市在浙江率先尝试宅基地跨村跨街镇安置,2019年1月5日浙江义乌廿三里街道通过拍卖完成了浙江省第一例宅基地跨村安置的交易,此后陆续交易的79间宅基地共成交3 636.62万元[12]。义乌宅基地跨村跨镇街安置试点工作不仅破解了已批宅基地落实难的问题,还盘活了出让宅基地集体的闲置宅基地,取得了很好的实际效果。宅基地使用权流通尚可突破本集体组织的限制,抵押宅基地的处置则更不应当局限于本集体经济组织,造成对抵押财产变现的制约。在此基础上,考虑到对宅基地抵押的激励和对抵押权实现风险的防范,扩大宅基地使用权抵押处置范围的必要性和可行性应当可以明确。但完全脱离集体处置宅基地极有可能损害集体的所有权利益,在以后的宅基地使用权回收或者宅基地自愿有偿退出中造成不必要的麻烦,因此在破除这种限制的同时也要考虑到对集体利益的保护。

  

   三、宅基地使用权抵押限制的完善:适度放活下的调整与优化

  

   关于宅基地使用权抵押限制的完善,关键在于对适度放活“度”的把控。事實上在稳慎推进宅基地抵押的改革过程中,“度”的标准一直处于动态调整的过程中。适度放活是2018年中央一号文件提出的,经过两年的实践,各个地方已经取得许多值得推广的经验。有鉴于此,当前推进适度放活应该进一步从宽。以浙江省义乌市为例,从最初的尝试性发放宅基地抵押贷款,到2017年建成全国首个农村宅基地基准地价体系,为全市的宅基地抵押贷款确立完善的估价标准,整个改革过程体现出对“度”的界限的探索和突破。2017年国土资源部对义乌的做法进行了充分肯定,要求义乌作为试验田要大胆探索,当地推进改革的负责人认为改革的思路由原来中央要求的“谨慎”转变为“步子还不够”[13]。在稳慎推进的具体要求下,“适度”的内涵已经在一定程度上得到了拓宽,现阶段在宅基地抵押中把握“适度”原则,关键要做好两点:一是在调整现有限制时严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线;二是通过增设限制来对宅基地使用权抵押制度进行优化。具体来讲,所谓调整,即是按照中央一号文件“稳慎推进农村宅基地制度改革”的精神,遵循中央深改委的《深化农村宅基地制度改革试点方案》,围绕稳慎推进和深化改革来进一步推进适度放活宅基地抵押,修改那些不符合政策导向的限制性规定,总的指导思想是在严守三条底线的前提下,进一步适度放活宅基地使用权,放宽宅基地抵押准入条件。所谓优化,就是立足于应对宅基地使用权抵押全面展开后可能带来的风险,放眼长远,提前谋划应对措施。总的指导思想是在兼顾农户、金融机构和集体三者利益的基础上,通过增设合理的限制来优化宅基地抵押的制度设计,进一步增强交易双方的抗风险能力。

  

   关于取消现有宅基地使用权抵押限制中的一些不合理规定,主要思路就是废除那些可能拔高宅基地使用权抵押人资格条件、阻断交易流程、缩小抵押权实现范围的条款。具体来讲,就是在抵押人的资格、抵押程序和抵押物处置几个方面进一步放开限制,各个地方可以根据已取得的经验和实际情况对具体做法做出大胆探索。例如,对于设定的“抵押人有其他住所”限制可以考虑废除,用构建风险基金和农村住房保障制度规定来替代。 修改“宅基地使用权抵押须经集体组织同意”的限制规定,转而规定金融机构可以在接受抵押时向集体组织核实土地情况,也可以规定抵押合同应当向集体经济组织报备,以避免抵押宅基地乱占乱建,同时也方便集体管理。对于类似“抵押财产在本集体内处置”“抵押宅基地只能在本集体内流转”等限制规定,可以用保障抵押财产变现、搭建农村土地产权流转交易平台、开辟抵押宅基地处置渠道、交易范围有条件扩大等帮助条款替代,其中扩大的交易范围仍应当以邻近区域内农村集体经济成员为限,防止城镇居民借此收购宅基地而损害农民利益,违背“适度放活”原则。与此同时,可以从以下几个方面着手避免处置行为损害集体的所有权利益:(1)考虑在抵押贷款中按一定比例设置“抵押物处置保证金”交予集体,如果抵押人不能依约归还贷款,导致宅基地被处置到其他集体中,则保证金归本集体所有;(2)应当明确处置抵押的宅基地使用权时,本集体经济组织及其成员在同等条件下享有优先购买权;(3)可以考虑要求集体外成员在购得宅基地时向集体作出书面承诺,如果集体组织出于集体利益需要而以有偿收回、重新分配等形式行使宅基地所有权时,双方应当平等协商,使用权人不得恶意阻挠;(4)从长远考虑,应当比照城市土地管理方式逐步建立宅基地有偿使用和附期限使用的制度,在保障好集体利益的前提下增强宅基地使用权的财产性和流动性。关于提前谋划应对宅基地使用权抵押全面展开后可能带来风险措施,可以考虑增设三个方面限制措施。

  

   1.考虑限制本集体成员以外的人抵押宅基地使用权。除本集体经济组织成员外,许多非本集体成员的农户和城镇居民通过合法继承的途径,事实上享有了宅基地的使用权以及地上建筑的所有权,按照国土资源部等部门的规定,这部分权利人也应当颁予土地权属证书,是宅基地使用权的合法享有者。那么,这些集体成员以外的人享有的宅基地使用权是否可以用来抵押?回答应当是否定的。从法理上讲,在“三权分置”的构造中使用权和资格权是紧密联系的,即使在抵押中二者发生分离也并不意味着抵押可以脱离资格权而存在,相反针对宅基地使用权抵押的各项政策均是建立在集体成员资格权的基础之上,不具有资格权的人显然不能成为现阶段政策适用的对象。从现实的角度来看,对于集体成员以外的人享有宅基地使用权的合理性理论上还存在争议,司法实践中的处理方式也存在分歧。宅基地使用权抵押的市场目前还处于起步阶段,有太多的制度需要完善,可以预见,如果这些特殊的宅基地进入抵押市场,将会带来许多难以解决的纠纷,占用大量资源。此外,抵押宅基地的处置目前仍需要在集体内进行,甚至需要集体组织直接参与,保证抵押人为本集体经济组织成员对本就困难的抵押财产处置有益,因此,当前应对本集体成员以外的人抵押宅基地使用权作出明确限制。

  

   这里随之而来的一个问题是,限制本集体成员以外的人抵押宅基地,是否意味着也限制本集体成员以外的人对宅基地使用权进行流转?整体而言,宅基地使用权抵押作为宅基地使用权流转的一个侧面,在符合宅基地流转整体方向的前提下,也有其特殊性。宅基地使用权抵押的内涵较之宅基地流转更为单一,仅指将宅基地使用权作为担保财产向银行等金融机构进行抵押贷款,而宅基地使用权流转除单纯出售、出租之外还包含作价入股、合作经营等多种形式,并且各地探索流转的形式还在不断丰富。由于宅基地抵押开展时间较早,施加于宅基地抵押的限制很多已经不能适用于形式和内涵越来越丰富的宅基地流转。因此笔者认为对宅基地抵押主体的限制并不必然应用于宅基地流转,比如非本集体成员享有的宅基地使用权向缺少宅基地的本集体成员流转反而是值得鼓励的。当然,针对其他流转对象的具体限制还需要在宅基地使用权流转的研究中进一步明确。

  

   2.加强对宅基地使用权抵押贷款资金流向的监管。限制抵押贷款资金流向的必要性体现在两个方面:从制度的根本目的来说,要通过宅基地使用权抵押制度激发农村的金融潜力,推动农村经济发展和乡村振兴,必须坚持银行金融服务实体经济的原则,保证贷款资金没有脱实向虚;从风险控制的角度来说,即使确保贷款资金流向实体产业,在农村目前的经济基础水平上,贷款资金也不宜用于风险过高的产业投资。宅基地抵押贷款的资金目前主要流向个体工商户、农户个人生活和农业生产,在坚持宅基地改革市场化导向的基础上,对农户贷款的具体用途不宜设定过多限制。只要依法依约使用贷款,即使是用于改善个人生活或家庭重大开支也属于可接受的范围。如前所述,现阶段对贷款资金流向的限制应主要集中在限制农户将宅基地抵押贷款资金用于炒房炒股或投资风险较大的产业。在抵押贷款合同签订前,银行应对贷款资金用途和抵押人信用情况进行严格审查,保证贷款不得用于固定資产投资、股权投资或其他国家禁止经营的产业投资,对抵押人申报的产业投资应进行完善的风险评估,风险过高的产业不宜发放贷款。贷款合同签订后,用于产业投资的贷款可以采取受托支付的方式将贷款资金直接转向可靠的受资方。农村信用合作社和地方农村商业银行尤其应当完善贷款追踪监管机制,通过会计系统监控和定期回访等方式确保贷款资金流向约定的用途。通过合理限制资金流向起到对宅基地抵押贷款资金起到“筑渠引水” 的效果,保证宅基地抵押制度发挥应有的作用。

  

   3.对宅基地抵押实施强制保险制度。我国目前针对农村、农业的保险制度尚待发展,但宅基地的特殊性决定了如果宅基地和地上建筑在自然灾害中损毁,农户的生活、居住条件得不到保障,按时偿还贷款存在极大困难,抵押权也将面临难以实现的风险。宅基地抵押全面铺开后,一旦发生大面积的自然灾害,大量无法实现的抵押权将对当地的金融秩序造成严重破坏,最终后果不可避免的将由政府承担。因此,引进强制保险制度来分担此种风险势在必行。美国1973年通过的《洪水灾害预防法》中规定,洪水易淹区实施强制洪水保险政策,处于易淹区的房屋强制性的购买洪水灾害保险,没有保险的房屋禁止进行交易或抵押。在我国,现阶段要求所有抵押的宅基地及农房有自然灾害险较难实现,但借鉴这一制度,在洪水、台风等极端自然灾害易发的地区应当对宅基地抵押进行强制保险限制,未投保自然灾害险的宅基地及农房不允许抵押。这样在宅基地使用权抵押制度中,强制保险即可有效的分担农户和金融机构面临的自然灾害风险。

  

   参考文献:

  

   [1]中国金融新闻网.2019年中国普惠金融发展报告[EB/OL].(2019-09-28)[2020-11-30].https://www.financialnews. com.cn/jg/zc/201909/t20190928_68765.html.

  

   [2]钟三宇.论农民住房财产权抵押制度构造——以宅基地资格权与使用权分离为视角[J].社会科学,2019(10):88-95.

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期

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