卢青青:经营村庄:项目资源下乡的实践与困境

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2021-12-06 09:20:41

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卢青青  
四、项目资源下乡与村级治理脱嵌

  

   在项目资源下乡的经营实践中,村级组织被替代,村庄经营变成地方政府与下乡资本之间的共谋行为,项目资源的溢出利益也被二者垄断并攫取,其中地方官员获取政绩晋升,下乡资本赚取经营收益,服务于村庄发展的项目资源下乡并没有真正推动村级发展、带动农民致富。相反伴随项目资源下乡的经营深入,村级组织的集体性与公共性日趋被消解,村级治理能力也趋于弱化,村级治理发生脱嵌。

  

   (一)资源下乡的供需脱嵌与资本攫取

  

   林辉煌在对公立医院私有化的考察中提出“资本效率”与“社会效率”的概念,前者指向资本的盈利能力,后者是对社会福利的评估,前者的效率建立在牺牲社会效率基础上[19]。受此启发,本文认为用于村庄经营的下乡资源虽然依托资本力量大大提高经营能力,提升项目资源下乡的使用效率,但是地方政府对资本的让利导致国家资源被资本广泛截流,资源的社会效率显著下降。不仅如此,这一外生经营也导致资源供给目标与村庄社会需求发生脱嵌,资源下乡丧失自下而上的合法性基础。

  

   首先,项目资源下乡的供需脱嵌。前面指出项目资源下乡的发展要求在地方政府的政绩诉求中被转化为经营村庄行为,在此经营性实践中国家项目资源虽然仍被用于村庄发展建设,却发生实质转变,其发展目标不是服务于村庄公共社会和广大群众,而是服务于地方政府的政绩目标。因此,村庄的发展与经营实质与村级组织和村民无关,地方政府对村干部发展思路的要求也是对上的,是要求其具有满足上级政府需求的发展思路,而不是真正带动农民致富的发展思路。这种对上不对下的发展要求和目标导向导致国家公共资源在下乡过程中发生目标偏离,与村庄社会和村民公共需求发生脱嵌,村民没有参与感与获得感。

  

   其次,项目资源下乡的资本攫取。项目资源下乡的经营性实践服务于地方政府的政绩目标而非村庄社会发展,当村级组织无力满足其目标时,地方政府就倾向于引入资本,让更可能完成这一目标的主体介入,这样地方政府就必须让渡利益来吸纳资本。因此掌握资源控制权的地方政府在自利性诉求下与外生资本的共谋,导致国家公共资源被资本攫取,而非为村民共享。以河村为例,国家公共资源投放到资本园区的有几千万元,尤其是两千多万元的国家高标准农田整治项目交由资本来做,其中八九百万元被用于投入资本园区的两个现代化大棚建设,尽管产权归属村集体,但资本免费使用而无需交租,国家下乡资源变相地被资本攫取。

  

   (二)私人利益崛起与村庄公共性瓦解

  

   项目资源下乡的乡村景观化打造是依托村庄土地、民房等进行的开发建设,这与农户个人利益紧密相关,因此项目资源下乡的经营过程必然要与农户打交道,外生资源的输入激发了农民的争利意识,瓦解了村庄公共性。

  

   第一,利益博弈与村民的钉子户化。项目资源下乡的经营村庄实践涉及到占地、拆房等,这是农民最为直接和切身的利益,他们不愿意轻易交出,利益博弈便由此展开。与村民需求脱嵌的下乡资源被村民视为公家的钱,“不占白不占”,村民博弈也没有心理负担。不仅如此,经营村庄作为亮点工程有明确的时间要求,在横向竞争下自然是越快越好,时间的限定与硬任务要求一方面挤压村级组织与村民博弈的空间,另一方面也倒逼村级组织对少数硬钉子户让利,从而引起其他村民的效仿,村民趋于钉子户化,冲击村庄公共性。

  

   第二,村庄内部的分化与不公平加剧。打造一个村庄需要诸多资源,在资源有限情况下,集中性投放不仅带来村庄之间的分化,还可能导致同一村庄内部的分化。河村乡村旅游集中打造的只是黎家湾,惠及二十多户农户,其他自然村或小组并没有分享,甚至进村到黎家湾这段道路两旁的路灯晚上也只开黎家湾这段。这种明显的区分和分化引起村民的不满,加剧了资源投放的不公平性,损害国家资源下乡的公平性与合法性。其衍生结果是村级治理的公共性基础被破坏,村民甚至将其转嫁到村干部身上,通过对其他事项的不配合反制村干部,冲击村级治理。

  

   第三,村民脱域与村集体无主体性。乡村景观化打造虽然发生在村庄中,村民实质是脱域的。尤其是伴随征地等事宜的结束,村民即变成彻底的旁观者,不参与也不关心,村民的集体失语导致村级发展去村民化。村集体在此过程中也趋于无主体性,特别是大体量密集资源的下乡不仅吸引富人治村,也激活村庄其他类型精英,比如河村具有“混混”色彩的代言人进入村治舞台,村庄各方精英趋于抱团谋利,纷纷入股村级农旅公司,通过承接小项目等获取剩余利润,这一分利集团的形成会进一步瓦解村级治理的公共性。

  

   (三)村级组织悬浮与治理能力弱化

  

   在下乡资源的经营性运作中,村级组织被行政吸纳处于悬浮状态,行政力量吸纳的同时也将村级组织边缘化,消解其自治,村级治理能力被削弱。

  

   首先,村治主体更替与村级组织悬浮。项目资源下乡的经营村庄实践需要有发展眼光和经营头脑的村干部承接,而资源下乡的利益预期给外出富人回乡动力,这也是富人治村在中西部农业型村庄出现的原因[18]。这一村治主体的更替逐步将传统精英清退,新型经济精英的入场具有明显的代理人倾向,由此导致村级组织不断对上负责,悬浮于村庄社会和村民。河村在乡村景观化打造过程中也出现了村治主体更替现象,在村连任二十余年的村书记、副书记和副主任三个主职干部因在土地流转工作中不得力被乡镇规劝式罢免,一位返乡创业的大学生被推举为村副书记。这种由乡镇主导的村治主体更替倒逼村干部必须要贯彻乡镇党委意图,按其要求办事。不仅如此,乡镇政府将下乡资源的小项目交由村级组织自主运作,调动村干部积极性的同时也进一步将其吸纳,村干部当家人角色不断弱化,村级组织表现出对上不对下的悬浮样态。

  

   其次,村级组织的边缘化与治理能力弱化。在项目资源下乡的经营实践中,被行政力量不断吸纳的村级组织并未走入发展中心,反而更加边缘。在河村美丽乡村建设和乡村旅游发展中,村庄的开发、建设是乡镇主导的,村级组织作为法人只负责签合同、履程序、做材料等,乃至资本下乡也与村级组织无关,他们只负责协调。村级组织的边缘化处境导致其在与村民的互动中也处于被动地位,治理能力被大大削弱。河村在土地流转问题上由乡镇政府统一规定流转租金,村干部在与村民的谈判中没有定价权,丧失弹性谈判空间,导致工作受阻。伴随着村民的群体上访,乡镇领导出于维稳压力又直接出面向村民承诺,村民由此将怨气转移到村干部身上,将村干部的之前压价行为视为与其争利,村干部的工作更难施展。可见,村级组织被行政吸纳的同时,其治理能力也被行政力量所消解,村级组织在村民中失去威信,工作难以展开。

  

   由上,河村项目资源下乡并未带来实质的村庄繁荣和村民富裕,也没有切实改善村级治理,反而是资源投入越多,村级治理问题越突显。项目资源下乡经营实践中的对上负责带来资源的资本俘获、私人利益崛起与村级组织悬浮,使村庄公共性瓦解,村级治理陷入脱嵌困境。

  

   五、找回治理:项目資源下乡的困境与反思

  

   项目资源下乡的经营实践,使得资源下乡与村庄社会脱嵌,并带来村级治理难题。既有研究将此归结为地方政府谋利角色和经营行为的策略结果,但在项目资源下乡管控愈发规范和严格的情况下,地方政府即使让渡利益也愿意进行乡村景观化打造以经营村庄。这是因为经营村庄与地方官员的政绩考核高度相关,而这一政绩目标考核体系的指标受制于国家项目资源下乡的定位与使用导向。在此意义上,经营村庄看似是地方政府的行为结果,实质却是项目资源下乡的发展导向在地方政府政绩追求下被扭曲的结果。因此本文试图从项目资源下乡的角度重新审视地方政府经营村庄现象,并试图通过对项目资源下乡的反思形成对此问题的理解。

  

   当前中国社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,其中“不平衡不充分发展”最典型表现在城乡分化上,这是由中国城乡二元体制塑造的,为解决城乡之间发展的不平衡与乡村发展的不充分问题,推动城乡融合,加速现代化进程,国家资源下乡旨在补足乡村发展短板,通过乡村振兴战略复兴乡村,缩小城乡差距[20]。所以,项目资源下乡具有较强的发展面向。但是这一发展面向在地方政府的经营实践中发生了异化:项目资源下乡的发展面向基于乡村振兴战略的时间规划被晋升锦标赛体制充分放大,各地开始积极探索乡村发展建设的道路,并争先做试点,其发展目标更多地满足地方政府官员的政绩竞争需求。在项目资源下乡过程中地方政府存在过度嵌入地方发展思路与发展意图的倾向,也倒逼其发展目标往往是对上不对下的,村级组织的自主发展空间与发展需求被大大挤压,村级治理能力也因此无法提升。在地方政府的政绩竞争与经营实践中,项目资源下乡的发展导向具有为发展而发展,把发展作为手段的特点,村庄发展不是目的,通过村庄发展典型实现政绩目标成为根本目的。因此,被异化的项目资源的使用导向往往是去小农化、过度产业化的,打造成速成项目进一步激发了地方政府整合资源、经营村庄的现实冲动。

  

   在此发展异化过程中,发展至上倾向在地方滋生,立足乡村振兴的项目资源下乡被广泛运用于产业发展尤其是乡村景观化打造,乡村振兴问题被简化为产业振兴问题,乡村经济发展成为地方政府经营村庄的核心动力与指向。这种做法一方面忽视了大城市对农村发展的虹吸效应;另一方面,乡村发展也是按照城市居民的爱好展开的,尤其是乡村景观化打造目的是迎合城市居民需求而非农民自身需要。项目资源下乡的目标不是振兴乡村而是削弱乡村,这也是项目资源下乡为何带来供需脱嵌、瓦解村级治理基础的根本原因。基于此,厘清当前乡村社会需要何种项目资源下乡是解决此问题的关键。

  

   解决这一问题需要回到城乡关系上进行重新思考。伴随着当前社会转型,城乡关系正处于剧烈调整时期,城市化仍在快速推进,乡村社会也未完全定型。在此转型过程中,城乡二元结构作为保护型结构继续发挥作用,农村仍是农民进城失败的保底和退路[21]。从这个意义上讲,国家项目资源下乡应为留守在村庄以及尚未实现进城的弱势农民服务,围绕这部分在村群体的生产生活如何组织与更好发展展开服务,借此也为进城农民提供缓冲空间,同时为留守农民创造更好的生产条件,推动小农的现代化与职业化转向。在实践中要通过城市工业与乡村农业的互补以及城乡之间的代际互动,真正推动城乡一体化发展与有机融合,而非消灭乡村,或把乡村变为城市。

  

国家项目资源下乡应兼顾普通农村进行普惠式供给,但是这种普惠式供给并不是直接发钱的慈善之举,而是要将其与提高农民的组织能力结合起来,提升农民的组织化程度[22],也即是开展服务于农民而非市民的项目资源下乡。在助推农村发展的同时,关键是要将农民组织起来,把发展资源变成治理资源,把项目资源下乡的发展任务变成农民自己的事情,充分调动农民参与的积极性和主体性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期

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