卢青青:经营村庄:项目资源下乡的实践与困境

选择字号:   本文共阅读 168 次 更新时间:2021-12-06 09:20:41

进入专题: 项目资源下乡   地方政府   经营村庄   村级治理  

卢青青  

   晋升锦标赛体制将我国地方官员纳入政绩竞争中,各地官员极力打造政绩工程以谋求晋升[12]。项目资源下乡背景下,政策执行的体制环境更加集权,加剧了地方政府之间的横向竞争,地方政府只有通过集中资源经营村庄、打造亮点,向上级政府传达更为强烈的政绩信号才能缓解政绩晋升压力[13]。河村乡村景观化打造作为地方政府的政绩工程,地方干部旨在通过经营村庄以更快地打造亮点,凸显政绩。水镇副书记也直言:“美丽乡村建设是乡村振兴中最速成、最易被上面看到的。”当然,地方政府之所以选择集中资源经营村庄来谋求政绩与地方吃饭财政的资源约束有关。以江市为例,2019年全市所能统筹的乡村振兴资金只有1亿元,2018-2019年给重点的十个乡镇(街道)各发放500万的乡村振兴启动资金,但是这笔钱若均衡分配就很难发挥显著成效。因此,乡镇只能将相关项目资源进行整合打包集中投放到一个村庄以谋求政绩。

  

   政绩晋升作为政治激励是通过绩效考核实现的,政绩目标考核体系影响地方政府的政绩观和经营导向。在乡村振兴的资源下乡时期,美丽乡村建设和乡村旅游发展成为地方的重要创建工作,在绩效考核中占据较大比例,这就诱导地方政府围绕考核目标展开。以水镇为例,乡村振兴作为全市对乡镇(街道)考核中的重要板块,占据全部考核体系中20%的权重,而在乡村振兴板块的考核明细中,村居环境整治和美丽乡村建设又占据其中50%的权重。不仅如此,在美丽乡村建设中示范试点创建等样板工程打造是最显著的加分项,具体见表1。

  

   从表1可以看出,美丽乡村建设中,示范创建工作是最根本的加分项,而相关美丽乡村建设与人居环境整治的问题也是明确的减分项。尽管加减的分值只有几分甚至零点几分,但在激烈的考核排名中,小数点后几位往往是拉开名次的关键[14]。排名靠前者还有奖励资金,比如河村在美丽乡村建设中就额外获得30万元的奖励资金。

  

   更进一步,这一绩效考核指标是由国家项目资源下乡的使用导向和发展要求所形塑。用于村庄发展建设的项目资源多属于“戴帽资源”,使用主体和用途均被限定,具有明确的使用导向,这一使用导向多用于村庄发展建设,这也是乡村振兴战略的发展要求。乡村振兴的二十字方针中首当其冲的即是“产业兴旺”,推动农村一二三产业融合发展,乡村景观化打造的经营行为恰是迎合这种发展要求的结果,而下乡资源的发展面向也为地方政府借助发展名义进行资源的经营性转向提供了合法性支持。

  

   简言之,项目资源下乡呈现出以乡村景观化打造为基础的经营村庄实践,这一经营实践从根本上来说是在项目资源下乡的内在发展要求倒逼下地方政府谋求政绩晋升行为的结果,项目资源下乡也由此发生了经营性转向。

  

   三、经营村庄:项目资源下乡的实践策略与机制

  

   项目资源的发展要求与地方政府的晋升需要相结合推动了项目资源下乡的经营性转向,经营村庄成为资源下乡的经营实践,但是地方政府如何利用项目资源进行村庄经营有待进一步考察。经营村庄作为项目资源下乡的经营实践,其经营策略是在经营过程中展开的,在此意义上,经营村庄本身也成为项目资源下乡的实践机制。以下从资源输入、组织运作和公司经营三个层面展开论述。

  

   (一)资源堆积與持续输入

  

   资源是撬动村庄经营的基础,通过经营将一个村庄打造起来并投入运营,需要大体量的资金投入。在地方财政资源紧缺情况下,项目资源成为地方政府可利用的资源基础。用于村庄发展建设的项目资源多被锁定用途,即所谓专款专用,地方政府需要对下乡资源进行整合以集中投放,其整合下乡资源的弹性空间取决于资源的项目制供给制度。将项目制引入市场机制和技术理性目的是试图强化自上而下的权力控制,从而保证中央意图的有效贯彻,但是资源要投放到最需要的地方就只能采用差异化的特殊分配方式而非普惠式供给,国家无力与分散小农打交道,对其进行精准的差异化识别,只能放权给地方政府,这就导致项目申报、审批的技术规范流于形式[15]。不仅如此,以奖代补和项目配套制度进一步强化了资源的等级化分配与地方的变通性执行。地方政府往往通过对各种项目资源的捆绑、打包和再组织,使之成为一种综合工程,以实现其更为宏大的整体性发展目标[3]。

  

   立足水镇河村的经营实践,在资源的变通执行中其主要采用了三种方式:资源整合与集中投放、资源堆积与重复打造、资源持续输入与政治兜底。

  

   首先,资源整合与集中投放。河村被确定为经营对象后,即获得300万元美丽乡村建设资金,2017年及以后的资金主要是整合的乡村振兴资源。虽然江市重点的10个乡镇(街道)均获得普惠式的500万元启动资金,但是江市政府在配置资源时仍会在兼顾公平之外进行重点布局,留出一部分资源投放到亮点村,这样河村2020年就额外申请到了500万元。因此,整合资源是第一步,集中投放是第二步,这也是资源约束下的最佳选择。

  

   其次,资源堆积与重复打造。要维持典型村的亮点需要重复创建,这一方面是领导班子更替的新政绩需求,另一方面也是横向竞争的倒逼。河村作为全市较早打造的美丽乡村和乡村旅游示范点,被市域周边各地效仿,效仿过程中请的都是同一家规划设计团队,都是一个模式复制的,大大降低了河村的竞争优势,为此河村只能做内涵提升。地方政府准备请北京的画家团队进行艺术小景和文化墙打造,把河村向“艺术村落”方面延伸。水镇在征得市里同意后就开始规划,并计划利用集体建设用地入市清理出的70多亩土地建设特色村居,以吸引画家等资本进入。在此重复打造和创建中,资源不断堆积,河村目前获得不低于5 000万的国家财政投入,这是其他村庄无法相比的。

  

   此外,资源的持续输入与政治兜底。一个村庄借助密集的资源投入可以在短期内被打造出来,但并不意味着其投入的完结,还要持续不断地投入以维持运营。表2显示,河村自2016年创建美丽乡村以来直到目前仍在持续不断扩大投入,这些投入多用于基础设施建设,要做内涵提升还需要更大的资源投入。资源的分步骤、持续性输入既是地方政府基于项目收益和风险控制考量的策略性选择[4],在某种程度上也是被动之举。地方政府利用下乡资源经营村庄,并将其打造为亮点与自身政绩高度捆绑,变成一个政绩工程,只要政绩考核存在,其作为地方的政治性任务就持续获得关注,即使经营不佳也要政治兜底。

  

   (二)行政下沉与组织替代

  

   一般中西部普通农业型村庄在人口外流背景下多处于维持样态,项目资源下乡与经营村庄的实践倒逼村庄从维持型村庄向发展型村庄转变,这就不仅对村级组织的治理能力提出高要求,对村干部的发展思路和发展能力也提出较高要求。但事实上,传统农业型村庄的村干部通常是老干部担任,其发展眼光和发展思路很难跟上时代需求与政策要求,也往往难以让上级满意。为此,在项目资源下乡的经营实践中,地方政府尤其是乡镇政府是高度参与的。随着行政力量深度下沉和嵌入,作为村庄法人代表的村级组织逐渐被替代并扮演协调、辅助角色,村班子成员也开始注入年轻的新鲜血液。

  

   河村的项目资源下乡经营实践实则是乡镇主导的,在村级开发建设中,乡镇作为开发和经营主体替代了村级组织主导其发展。乡镇的城建投融资公司及其下设的旅游公司作为第三方介入村级开发建设中,在前期的土地征收与流转工作中,农户的工作虽交由村级负责,但征收和流转上来的土地资源却归镇级公司统筹,由乡镇统一规划土地用途。乡镇将收储上来的土地资源按照乡村旅游的建设规划进行功能划分,分批招商引资,在招商之前土地流转租金等是由政府负担。由此,在村庄建设发展中,乡镇政府通过行政力量的下沉将村民和村级组织边缘化,替代村级组织成为经营主体,村级组织作为辅助性实施主体,发展任务被行政主导。不仅如此,为推动村庄发展,乡镇干部吸引返乡创业的大学生进入村“两委”班子以适应亮点村的发展要求。

  

   乡镇政府行政力量的直接介入,客观上保证了上级政策意图能有力贯彻,同时其更高层次的统筹也有利于实现村庄经营的整体性。因此,项目资源下乡的村庄经营形塑出的镇级主导、村级辅助的二元经营主体模式是中西部农村在资源有限、发展能力约制下的必然选择,只有当村庄打造完成,“不容易反弹,比较固定了”,镇级才会逐步退出经营环节,由村级组织承担经营。

  

   (三)招商引资与公司经营

  

   资源整合集中投入及其叠加效应奠定村庄经营的资源基础,行政力量的直接介入有力地推动了村庄打造的快速完成,但是被打造的乡村景观如何实现有效经营是这一政绩亮点持续的关键,而单纯依靠村级组织很難实现。现实是乡镇政府在繁重的治理任务下不可能只围绕一个村庄。无论是乡镇政府还是村级组织都不擅长乡村旅游的市场经营,因此引入市场力量,将经营环节外包成为经营村庄持续发展的主要机制。基于此,乡村景观化的经营打造虽是地方政府利用项目资源形塑的,但村庄经营的真正主体却是下乡资本,其经营方式是公司化经营。

  

   地方政府招商引资来的下乡资本经营村庄主要有两种方式:一种是资本老板直接进入村“两委”班子,作为村治主体运用其市场资源和经营能力,将村庄作为整体进行公司化经营[16]。此时资本老板与村书记的身份是重叠的,村级组织与资本公司也是高度嵌入的[17]。这种模式下乡镇可以采用行政包干制将村庄的开发、经营等全部交由村级组织执行,基于富人与能人性质的村书记不仅能实现对村庄的有效经营,还能防止矛盾外溢,但其结果可能导致村级的寡头治理。在乡镇不完全政权的有限资源与衰弱的治权限制下,尽管越来越多的乡镇通过让渡利益的方式推动富人治村,但其前提是富人老板是本村人,且具有较强的关系资源和发展能力[18]。一些无法满足此条件的村庄只能采取第二种方式:即下乡资本在地方政府乡村景观化打造的基础上进行二次打造和投入,自主经营、自负盈亏,其经营与收益与村集体无关,村级组织辅助其解决外溢到村庄中的负外部性问题。河村即是以此方式展开,地方政府利用国家资源进行基础性打造后引入资本下乡发展乡村旅游,推动村庄的扩展性经营。资本在河村承接旅游项目,地方政府给予充分的土地、政策等优惠和支持,资本打造的园区与政府打造的黎家湾形成连片并以河为界,河对岸的资本园区除流转村级土地、雇佣少量村民、带动几户农家乐外,与村庄几无交集。资本具有相对成熟的管理体系与市场化运作机制,其对乡村景观的公司化经营将政府打造的村庄顺利对接市场,村庄经营被激活。

  

(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 项目资源下乡   地方政府   经营村庄   村级治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 农业与资源经济学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/130126.html
文章来源:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2021年6期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统