秦前红 张演锋:新时代人民代表大会制度发展的演进逻辑

选择字号:   本文共阅读 140 次 更新时间:2021-11-24 14:38:50

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秦前红 (进入专栏)   张演锋  

   作者:秦前红,武汉大学法学院教授、博士生导师,教育部“长江学者奖励计划”特聘教授;张演锋,武汉大学法学院博士研究生。

  

   来源:《甘肃行政学院学报》2021年第3期。

  

   摘要:人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。国家治理任务塑造人民代表大会制度发展的方向,人民代表大会制度发展的方向在于推进国家治理民主化、规范化、法治化、协同化,进而驱动国家治理现代化。“以人民为中心”奠定人民代表大会制度发展的根基,人民代表大会制度的发展不能偏离制度的人民性,应当遵循“为了人民”所塑造的能动型发展进路与“依靠人民”所塑造的包容型、参与型发展进路。社会变迁构成人民代表大会制度发展的时代因应,人民代表大会制度的发展需要回应以数字社会、风险社会、利益多元化社会、功能分化社会为特征的社会新变化,将坚持党的领导、坚持人民监督、优化人大代表结构、捍卫公平正义、风险预防、智能化建设、专业化建设、协同机制建设等作为人民代表大会制度发展的重点任务。

  

   关键词:人民代表大会制度;国家治理;以人民为中心;风险社会

  

   一、问题:新时代人民代表大会制度发展的追问及解困

  

   习近平总书记指出,要坚持宪法确定的人民代表大会制度的政体不动摇。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是实现社会主义民主政治的制度保障。中国崛起与民族复兴的事实已经充分证明了人民代表大会制度具有无法比拟的制度优越性,对于国家发展而言具有极其重大的意义。但是,制度并非一成不变,总是会随着时代变迁而相应发展。正如习近平总书记指出:“社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方,在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足,必须继续加以完善。”作为我国根本政治制度的人民代表大会制度自然也需要不断完善。

  

   当前,我国进入了中国特色社会主义新时代,这是全面建设社会主义现代化强国的新时代,是社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的新时代。并且中国社会也正呈现数字社会、风险社会、利益多元化社会以及功能分化社会的新特征。因此,人民代表大会制度需要根据新时代的社会主义现代化目标而进行制度完善,从而迈向制度的现代化;根据新时代的社会特征而进行制度调适,以回应制度所肩负的时代需求。由此背景引发的追问是:新时代人民代表大会制度应当遵循怎样的发展逻辑?党的十八大以来,习近平总书记系统地阐述了新时代为什么要坚持人民代表大会制度以及如何坚持人民代表大会制度等问题,为我们理解新时代人民代表大会制度的发展逻辑提供了根本指引。

  

   二、方向逻辑:承载国家治理任务

  

   习近平总书记指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”可见,人民代表大会制度被赋予了推进国家治理现代化的功能期待。民主化、法治化、规范化、协同化是国家治理现代化的基本任务。人民代表大会制度所承载的代议功能、决策功能、立法功能、监督功能、治理功能等恰恰能够推进国家治理民主化、法治化、规范化、协同化。可以说,国家治理任务塑造了人民代表大会制度发展的方向。

  

   (一)推进国家治理民主化

  

   国家治理民主化是国家治理现代化的应有之义。国家治理现代化实现了治理主体从一元向多元的逻辑转换,呼唤多元主体共同参与国家治理。治理主体多元化彰显了民主治理的特征。《中华人民共和国宪法》序言规定的国家目标是将我国建设成“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,可见,民主是社会主义现代化强国的根本目标之一。《中华人民共和国宪法》第一条还规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”民主是社会主义国家的基本属性,因此民主即为国家治理的本质特征,国家治理现代化必然是国家治理民主化。

  

   在我国,人民代表大会制度是保障国家治理民主化的根本政治制度。《中华人民共和国宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民通过民主选举产生自己的代表并组成全国以及地方各级人大,间接地行使人民所赋予的国家权力,从而管理国家与社会事务、经济和文化事业。人民代表大会制度的实质是联结国家与社会的利益表达制度。人民代表大会制度以人大代表为基本载体,而各级人大代表来源于不同行业、不同地区,代表不同的利益群体。通过选举制度,人大代表与其相应选区的选举人之间产生联结。这些代表具有广泛的代表性,代表着最广大人民的意志。人大代表参与国家治理本质上就是不同群体的人民经由人大代表代表他们的意志而参与国家治理。同时,《中华人民共和国宪法》第三条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”其中,对人民负责、受人民监督意味着人大代表除了经由民主选举产生而代表人民意志,也需要通过密切联系人民群众而将人民群众的需求反映到国家治理的过程之中,让国家治理反映人民意志,体现人民当家作主的地位。概言之,人民代表大会制度的代议功能、决策功能、联系群众功能等与国家治理所秉持的民主价值耦合,推进国家治理民主化构成未来人民代表大会制度的发展方向。

  

   (二)推进国家治理规范化

  

   国家治理规范化亦是国家治理现代化的应有之义。在国家治理的多元逻辑之下,公权力部门是国家治理的主导力量。但是,“权力不论大小,只要不受制约和监督,都可能被滥用。”权力的滥用将会腐蚀人民利益,产生国家治理的正当性危机,阻碍国家治理现代化进程。权力滥用的本质是权力失范。同时,我国国家治理存在“中央—地方”“国家—人民”两条主线。在“中央—地方”的主线之下,层层发包的实践逻辑将不断消解由中央主导的国家治理的内在善性,表现为地方治理偏好绩效,忽视治理过程的规范性,进而可能由于技术治理逻辑而造成人民权益减损,这在本质上也是权力失范。而权力失范有赖外部监督以敦促国家权力运作的规范性,从而实现国家治理规范化。习近平总书记指出:“要加快构建规范高效的制约监督体系。”而《中华人民共和国宪法》第三条规定:“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”因此,人大监督是规范高效的制约监督体系的重要组成部分。

  

   人大监督具有明显的制度优势。首先,人大监督具有权威性。就人大与其他国家机关之间的关系而言,“对它负责、受它监督”充分体现了人大监督的权威性。其次,人大监督的内容丰富。《中华人民共和国立法法》第九十七条、九十八条建构了包含合宪性审查、合法性审查、备案审查的人大立法监督机制。人大对法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章等进行合宪性审查、合法性审查、备案审查。通过立法监督维护社会主义法制的统一和尊严。此外,依据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等规范,人大还可以通过听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式对公权力活动进行工作监督与执法监督,从而规范公权力,预防公权力运作中可能出现的“乱作为”“不作为”等现象。最后,人大监督具有有效性。一如前述,人大监督的方式以及内容多元,包括了听取、审议工作报告等工作监督,也包括了检查法律实施情况等执法监督,相较于监督体系中的其他监督主体,理论上人大监督更具有有效性。例如,民主监督、群众监督、舆论监督等社会性监督会因为信息不对称而导致监督效果碎片化。党内监督主要是对“人”监督,针对的是党员干部的纪律作风问题,监察监督与纪检监督亦是对“人”监督,针对的是公职人员是否存在权力腐败问题,显然监督范围小于人大监督。检察监督主要聚焦法律监督以及公益诉讼,并且目前检察监督仍处于发展之中,如针对行政机关的行政检察监督仍然属于检察监督中的弱项与短板。法院监督又因为其中立性、被动性与终局性等特征而凸显末端监督的效果,相较于同时注重前端监督(如人大预算监督)的人大监督而言不够全面,亦不及人大监督保持开放性与主动性的优势。同时,法院监督还依赖于司法判决,但是司法实践普遍存在的立案难、执行难等问题也从侧面证明了司法监督的不足。概言之,人民代表大会制度所承载的监督功能与国家治理所追求的规范化价值耦合,推进国家治理规范化构成未来人民代表大会制度的发展方向。

  

   (三)推进国家治理法治化

  

   习近平总书记指出:“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性。”可见,法治化是国家治理现代化的必然要求。法治意味着通过规则的治理,规范与引领着国家权力活动与公民社会活动。一方面,通过“预先设置了一套政治权力运用的‘轨道’,以此避免政治权力的滥用”,确保国家治理所依托的公权力依法展开治理活动,保障国家治理的有序性;另一方面,通过规则约束公民的社会活动,并通过规则协调多元化的社会利益,避免由于利益分配的模糊性与不均衡性导致公民社会生活的混乱与无序。此外,现代法治所秉持的公平、正义、秩序、民主、自由等实质内核为国家治理注入了良法的基本价值,使国家治理秉持善治的基本面向。

  

   国家治理现代化对法治化的追求与人民代表大会制度的立法功能内在契合。国家治理法治化依托的是不断完善的中国特色社会主义法治体系。习近平总书记指出:“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。”其中,完备的法律规范体系的形成离不开人大这一行使立法权的国家权力机关。人大系统通过“立、改、废、释”不断填补立法漏洞,完善法律体系,并增强法律的社会适应性。同时,有力的法治保障体系也离不开行使立法权的人大系统。当前,我国正处于深化改革时期,法治能够为深化改革提供保障。习近平总书记指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”作为立法机关的人大能够以其及时的立法为深化改革提供依据,亦能扮演改革成果追认的角色,强化改革的正当性与合法性,实现法治建设与深化改革的同频共振。此外,高效的法治实施体系、严密的法治监督体系的形成也离不开人民代表大会制度的协同建构。一如所述,人民代表大会制度具备立法监督、执法监督、工作监督等监督职能,这是推进法治实施与开展法治监督不可缺少的重要元素。易言之,人民代表大会制度的立法功能与监督功能等是国家治理法治化的前提。

  

   (四)推进国家治理协同化

  

当代国家治理与传统的管制、统治等概念最大的差异性在于实现了治理主体从一元性向多元性的逻辑转换。不同属性的治理主体共同参与国家治理,塑造多主体、多中心的网状化治理结构,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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