李洪雷 张亮:论地方政府在应对突发公共卫生事件中的发布预警职责

选择字号:   本文共阅读 119 次 更新时间:2021-11-23 09:27:50

进入专题: 突发公共卫生事件   预警职责  

李洪雷   张亮  

   摘  要:在应对传染病引发的突发公共卫生事件中,政府披露信息并非仅指公布疫情,发布预警也是信息披露的另一种重要方式。基于对《突发事件应对法》第43条的体系性考察及其与《传染病防治法》相关规定关系的梳理,可知发布预警与发布突发事件信息在法律上分属应急管理中的不同环节;《突发事件应对法》第43条与《传染病防治法》第19条在形式上存在不一致,但通过运用法律适用规则,可以确定应当适用《突发事件应对法》第43条的规定,不存在需要提交全国人大常委会裁决的法律冲突;虽然相关法律、行政法规和国务院规定中欠缺地方政府发布预警的权限和程序依据,但这不影响政府履行发布预警的职责,地方立法、行政立法或者各级政府依法制定的应急预案都可以作为发布预警的实施依据。

  

   关键词:传染病疫情   突发公共卫生事件   预警职责   应急预案

  

   新冠肺炎疫情发生后,围绕信息披露问题各界有很多讨论。这些讨论主要集中于《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)第38条关于疫情信息公布的规定。但是在面对可能引发突发公共卫生事件的传染病时,信息披露并非仅指公布疫情信息,同等重要的至少还有对突发公共卫生事件作出预警,并启动应急预案来积极应对疫情。在法规范层面,发布预警的依据为《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第43条,但该条能否适用以及具体如何适用,还要基于对突发事件应急管理制度的体系性思考,尤其是对发布预警和发布信息的行为差异、《突发事件应对法》和《传染病防治法》的适用关系以及预警的具体实施依据等问题进行规范分析。

  

   一、信息披露行为的差异辨识与规范分析

  

   (一)发布预警与发布信息的差异辨识

  

   《传染病防治法》第38条第3款规定:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”但是,在由传染病引发的突发公共卫生事件中,公布疫情并非信息披露的唯一途径,县级以上政府还可以依据《突发事件应对法》第43条发布预警。在突发公共事件应急管理制度的框架下,从决策标准、立法体系、法律效果等不同角度进行考察,可以发现二者是不同的信息披露途径。

  

   1. 决策标准

  

   应急主体作出发布预警或发布信息的决策标准不同。在突发事件中,发布预警的时点是在突发事件发生之前,其理论依据为风险预防原则(precautionary principle),即在存在风险但缺乏科学确定性证明会造成损害的前提下就采取预防措施。《突发事件应对法》要求预警行为不仅应当“及时”,还要“适时调整”,也即根据形势发展的需要和所获信息的增多,不断对相关措施进行优化乃至更正。发布信息则针对已经发生的突发事件,必须是相对明确的研判结论,如本次疫情初期的信息发布之所以重要,在于其隐含了对不明原因传染病的认定行为。进一步而言,两类行为所蕴含的风险治理功能不同。《传染病防治法》中对发布疫情信息的要求为及时、准确,即在预警功能的基础上,更着眼于传染病疫情发生后的应急与救治,旨在最大程度地隔离感染源、切断传播途径、保护易感群体,而这些措施必须基于对疫情有相对准确的了解。

  

   2. 法律效果

  

   发布预警和发布信息分别产生不同的法律效果。政府在发布预警后有职责根据预警级别进一步采取措施,包括加强监测、组织专家研判、舆论管理、安置弱势群体、管制公共场所等,但本质上仍是常态管理的措施。这种行为对公民而言更接近行政指导,只产生引导公众自发、自主选择避险的警示效果,而不会产生法律上权利义务的实际影响。与此不同,突发事件中的发布信息是法律上应急管理的起点,政府据此行使相应权力和承担相应责任,依法对相关单位和个人采取措施。比如本次疫情信息发布后,通过法定程序将事实上的传染病转化为法定传染病,政府就可以实施《传染病防治法》中规定的划定疫区、对传染病患者强制隔离、区域封锁等高权性的医疗防控措施。同时,公民的权利义务状态也会受到影响,个人因此而被课予《突发事件应对法》第11条第2款规定的参与应急措施的公法义务。

  

   3. 立法体系

  

   通过对立法体系的考察可知,发布预警和发布信息分属应急机制中的不同环节。在《突发事件应对法》体系中,突发事件的预警和突发事件的公布规定在不同的章节,明显属于不同的信息公布途径。《传染病防治法》第38条和第19条分别规定了传染病的疫情信息公布和传染病的预警。另外,国务院2006年发布的《国家突发公共事件总体应急预案》的工作核心是“居安思危,预防为主”,要求各级政府“坚持预防与应急相结合”,为落实这一原则,我国建立了应急管理预警机制、应急保障机制和恢复重建机制等三大工作机制。可见,在我国应急管理法律制度中,突发事件的预警与信息发布明显都有独立的地位。

  

   综上可知,发布预警与发布信息是应急管理中的两类行为,在突发公共卫生事件中发挥不同的风险治理功能,不能归为同一信息披露行为。在不明原因传染病引发的突发公共卫生事件中,虽然地方政府没有能力对疫情作出准确定性,无法采取《传染病防治法》中规定的强制治疗措施,但是面对疫情传播扩散的现实危险,地方政府有权力也有职责及时发布预警,向公众告知不明原因传染病的流行风险以及防控建议,或者对公众聚集性活动进行有效管制。

  

   (二)突发事件预警的规范分析

  

   预警制度是指根据有关突发事件的预测信息和风险评估结果,依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势,确定相应预警级别,标示预警颜色,并向社会发布相关信息的制度。《突发事件应对法》是我国应急管理领域的基本法律。该法第43条规定:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”该条是县级以上地方各级政府发布突发事件预警的权限依据,同时也意味着发布预警是其应当履行的法定职责。以下进行具体分析:

  

   1. 预警主体

  

   突发事件的预警主体为“县级以上地方各级人民政府”,但是各类突发事件的特点不同、情形复杂,具体的权限和程序规定还应当依照其他专门法律、行政法规和国务院规定。《中华人民共和国防洪法》将防汛预警权基于就近原则授予县级以上政府的防汛指挥部,是为了能及时应对洪涝灾害。《中华人民共和国防震减灾法》则将地震预报主体严格限定于国务院或者特定条件下的省级政府,这是出于地震相关信息可能导致重大社会影响的考虑,地震预测必须保持极高的权威性。

  

   2. 预警行为

  

   预警行为包括发布、报告、通报等三种形式,分别针对不同对象。虽然发布行为的对象在条文中未予明确,但是连锁产生的预警效果是“决定并宣布有关地区进入预警期”,结合《突发事件应对法》第44、45条的规定,在进入预警期后政府要向社会公布“与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果”“可能受到突发事件危害的警告”“有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”等信息,据此可以判断发布预警是对社会公众所为。此外,在宣布有关地区进入预警期的同时,预警主体还要报告上级政府,以及通报当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区政府。可见,预警行为分为外部的发布警报以  及内部的报告和通报。根据法律条文结构和内容的分析,三者应当同步推进。

  

   3. 预警条件

  

   “可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时”是发布预警的条件。虽然《突发事件应对法》第3条规定的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,但是预警机制不适用于社会安全事件,这类人为风险另由本法第21条的矛盾纠纷调解机制予以防范。针对法定的突发事件类型,预警主体根据“可以预警”和“即将发生或者发生的可能性增大”两个要件来判断是否发布预警以及如何预警。“可以预警”指的是根据当下客观技术标准的认知水平,虽然风险具有不确定性,但是在风险决策的特定时点,只有先对这类风险事实进行客观定位,才可能结合主观风险认知作出合理预判。“即将发生或者发生的可能性增大”的主观认知要件属于不确定法律概念,在《突发事件应对法》第42条中被进一步细化为“发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度”等要素,并据此转化为一级至四级预警的可操作标准,这套标准由国务院或国务院确定的部门来制定,目前分散于各类国务院部门规章和各级应急预案之中。

  

   因此,根据《突发事件应对法》第43条的规范分析,县级以上各级政府预测突发事件可能发生时,有权力也有职责向社会公众发布预警。新型冠状病毒引起的肺炎是一种突发原因不明传染病,这类突发公共卫生事件属于《突发事件应对法》的调整范围,但是如何理解该法第43条规定的预警权限和程序,还要根据其他法律、行政法规以及国务院规定的规定,在法规范层面作进一步分析。

  

   二、对《突发事件应对法》与《传染病防治法》中预警规定不一致的理解

  

   《传染病防治法》第19条规定:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”根据该规定,只有国务院卫生行政部门和省级政府才有权发出传染病预警。根据权威机构对《传染病防治法》第19条的释义,传染病预警发布权限设定为省级以上卫生行政部门,是为了保证传染病预警的严肃性、权威性、科学性和准确性,协调疾病控制与社会发展。该条与《突发事件应对法》第43条的规定不一致,由此产生不同解释。

  

   (一)解释分歧

  

第一种观点认为,根据新法优于旧法、特别法优于一般法的法律冲突规则,应当优先适用《传染病防治法》的规定,发布传染病预警的主体必须是国务院或省级的卫生行政部门。由于《突发事件应对法》与《传染病防治法》都是全国人大常委会制定的法律,根据我国《立法法》第92条,同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。首先,这两部法律的相关规定为一般规定和特别规定的关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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