马立群:行政诉讼一事不再理原则及重复起诉的判断标准

选择字号:   本文共阅读 251 次 更新时间:2021-10-21 08:55:35

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马立群  
即使二者存在相同的判断要件,但因产生作用的基准时不同,在适用要件判断上也会存在差异。

  

   (一)主观标准:当事人的同一性

  

   根据《行诉法解释》第106条第1款第1项之规定,重复起诉的第一个判断标准是“后诉与前诉的当事人相同”。这一规定确定了判断重复起诉的主观标准。当事人有广义和狭义的理解。狭义的当事人指单一诉讼(一个原告和一个被告的诉讼)中的原告和被告,广义的当事人还包括共同诉讼人和第三人。[21]此外,当事人也包括形式当事人和实质当事人。形式当事人,又称为诉讼法意义上的当事人,是指不以实体权利和义务为标准,而是以自己的名义向法院主张自己享有权利或者被主张权利的人。实质当事人,也称实体法意义上的当事人,是指以实体法上的权利义务或者法律关系的主体来认定的当事人。[22]诉讼系属与既判力在不同的诉讼阶段发生作用,当事人的同一性存在不同的具体判断标准。

  

   其一,诉讼系属中当事人的同一性判断。在诉讼系属中,法院尚未对案件的实体内容进行裁判。在这一阶段,一事不再理的效力在于排除对已发生诉讼系属的案件再次提起诉讼。因此,当事人同一性的判断标准应以形式当事人为标准,确定当事人范围的依据应为原告的起诉状。因我国行政诉讼是一种单向式的诉讼,当事人地位恒定,所以前后诉讼的当事人相同,也包括当事人以相同的诉讼身份参加前后诉讼,即原告与被告的位置恒定。在诉讼系属阶段,对当事人的同一性判断,核心在于判断当事人的起诉权,以形式当事人为标准。因此,原告、共同诉讼人、第三人都属于当事人同一性的范畴。

  

   其二,既判力作用中当事人的同一性判断。法院的裁判生效后,判断前后两诉的当事人是否相同,取决于判决既判力的主观范围。确定当事人范围的依据是法院的判决书和裁定书。根据既判力的相对性原则,行政诉讼中既判力的主观范围原则上与形式当事人相同。但是,法院对实体问题作出的裁判同时会对其他的利害关系人产生拘束,即可能产生既判力主观范围的扩张。[23]此时,需要参考实质当事人的概念来确定诉的同一性。最高人民法院在司法解释的释义中提出,具有“同一性”的当事人包括原审当事人、诉讼担当人、既判力所及的一般第三人、当事人的承继人、为当事人或者其继受人(承继人)利益占有诉讼标的物的人等。[24]这一解释无疑超出了形式当事人的范围,肯定了既判力主观范围的扩张。然而,既判力主观范围的扩张与其他利害关系人的诉权存在关联,为了保障第三人的诉权,应当在《行政诉讼法》或者司法解释中明确规定既判力的主观范围。实践中经常出现的问题是,原告在前一诉讼中所列被告适格,败诉后更换被告或追加被告后再次起诉,同样也可能构成重复起诉。最高人民法院在“张林再审审查与审判监督案”的行政裁定书中指出:“如若允许随意多列被告即为新的诉讼,将导致法律限制重复起诉的制度功能消失殆尽。在前案生效判决已经认定案涉权利义务关系不属于行政诉讼受案范围后,原告增列被告后再次起诉,并不影响对其起诉属重复起诉的判定。”[25]

  

   (二)客观标准:诉讼标的之同一性

  

   根据《行诉法解释》第106条第1款第2项之规定,判断重复起诉的第二个标准是“后诉与前诉的诉讼标的相同”。由于诉讼标的是诉的核心要素,因而在识别此诉与彼诉,进而确定诉讼系属和既判力范围上有标志性的作用。[26]行政诉讼与民事诉讼的实体法基础存在一些根本性差异,如前者主要以判断行政行为的合法性为基础,后者以请求权为基础。这些差异导致行政诉讼标的与民事诉讼标的存在不同的识别标准,直接借用民事诉讼法上的概念在具体适用中会产生障碍。

  

   其一,民事诉讼中诉讼标的同一性判断标准。民事诉讼标的之界定,存在旧诉讼标的理论(实体法说)和新诉讼标的理论。根据旧诉讼标的理论,诉讼标的是当事人争议的法律关系或者原告在诉讼中提出的实体法上的权利主张。新诉讼标的理论认为,诉讼标的是诉讼法上的概念,应与实体法彻底分离,其主要有“二分支说”和“一分支说”两种观点。“二分支说”认为:诉讼标的包含原告的诉讼请求和生活事实两个要素。在这两个要素中,任何一个要素发生改变,诉讼标的就会产生改变。“一分支说”认为:诉讼标的仅由原告的诉讼请求予以确定,而生活事实和理由仅属于抗辩手段,与诉讼标的之内容无关。基于不同的生活事实提出同一诉讼请求时,也只有一个诉讼标的。[27]目前,实体法说是我国民事诉讼学理和实务中通行的观点。最高人民法院在相关释义中指出,《民诉法解释》第247条采用了旧诉讼标的理论。原告起诉时,在诉状中必须表明其所主张的实体权利或法律关系。在民事诉讼中,将诉讼标的理解为当事人在实体法上的权利或者法律关系,简便易行,法院审理范围十分明确,诉讼程序秩序稳定,当事人攻击防御目标集中。[28]

  

   其二,行政诉讼标的之同一性判断。根据最高人民法院相关释义中的观点,《行诉法解释》第106条参照了《民诉法解释》第247条之规定,也采用旧诉讼标的理论。[29]但是,最高人民法院在释义中并未进一步说明什么是行政诉讼标的以及行政诉讼标的该如何确定。在我国理论和实务层面,对行政诉讼标的理论尚未展开全面讨论,也未形成普遍一致的观点。以最高人民法院近期的裁判为例,在“梁某某与海口市美兰区人民政府再审审查与审判监督”一案的行政裁定书中,最高人民法院认为“行政诉讼的诉讼标的是被诉行政行为”。[30]这一观点也是目前最高人民法院裁判文书中普遍使用的观点。[31]但这种观点在个别裁判中也受到质疑。比如,在“吕某某诉湖北省武汉市武昌区人民政府征收案”再审裁定书中指出:在撤销诉讼中,行政行为的合法性也仅属于人民法院的审查对象,而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象,就不能揭示诉讼的本质,不会着眼于案件的全部事实。因此,撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。[32]但撤销诉讼实体法上的权利基础是什么,法院在裁判文书中并未说明。

  

   其三,在理论上,相对于抽象的诉讼标的这一概念,以“同一被诉行为”作为判断标准,在行政诉讼中更加具体明确且便于实务操作。最高人民法院在个案裁判中也经常使用这种判断标准。比如,在“楚和平其他行政纠纷再审案”中指出:“所谓重复起诉,是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼,经人民法院依法处理后,再次提起诉讼的情形。其特点是两次起诉的原告和被诉行政行为均相同。”[33]因目前行政诉讼主要是针对行政行为的诉讼,用行政行为替代诉讼标的作为判断重复起诉的客观标准,无疑可以为大多数案件提供明确的判断指向。此外,最高人民法院也通过裁判将“一行为一诉”确立为人民法院行政诉讼立案的基本原则。[34]根据该原则,行政行为的数量也是判断原告是否重复起诉以及诉的合并的基本标准。但是,用行政行为作为判断重复起诉的客观标准,虽然简洁明确,但存在以下两个方面的问题:一是同一行政行为可能产生多个诉讼标的,尤其是具有第三人效力的行政行为,相对人和第三人均有可能提出独立的诉讼。二是以行政行为作为判断标准,适用范围仅限于行为类诉讼,无法完全涵盖以请求权为基础的诉讼,如履行法定职责诉讼、一般给付诉讼和行政协议诉讼。这两个问题在上述“吕开华诉湖北省武汉市武昌区人民政府征收”一案中均有体现。

  

   其四,本文的观点。从诉讼的阶段来看,原告提出的新的诉讼是否构成重复起诉,属于诉的合法性阶段审查的问题,需要根据法定的起诉要件进行判断。因此,目前务实的方法是,参照《行政诉讼法》第49条起诉条件的规定来确定重复起诉的客观判断标准。《行政诉讼法》第49条第1款第3项规定,原告提起诉讼需有“具体的诉讼请求和事实根据”。从该规定可以判断,诉的客观范围由原告提出的“诉讼请求”和“事实根据”两个方面限定。基于此,在诉的同一性判断中,建议以“案件事实”取代“诉讼标的”,从而确立当事人同一、案件事实同一、诉讼请求同一的判断标准。采用案件事实作为判断标准,避免了行政诉讼标的概念的不确定性,同时案件事实本身也包含了行政行为存在的事实、行政行为的合法性和违法性事实等。因此,案件事实与行政行为之间是一种包含关系,采用案件事实作为判断标准,与实践中通常使用的行政行为标准并不矛盾。在具体的个案中,如果通过行政行为即可以确定所争议的案件事实和案件的客体,在判断重复起诉时,也可以“同一行政行为”“一行为一诉”作为判断标准和裁判理由。如果当事人基于相同的案件事实,提出相同的诉讼请求,就可判定构成重复起诉。在行政审判实践中,最高人民法院在个案中也使用“相同的事实”或“同一事实”来认定是否构成重复起诉。例如,在“闫某某与河南省商丘市睢阳区人民政府房屋征收补偿纠纷再审案”中,最高人民法院认为:“根据一、二审查明,闫某某在提起本案诉讼之前,已就案涉房屋补偿安置协议先后两次起诉睢阳区住保中心,分别被判决驳回诉讼请求和裁定驳回起诉。本案中,闫某某依据同一事实,再次诉请睢阳区住保中心另补偿119.38㎡房屋安置面积,属重复起诉。”[35]以案件事实代替诉讼标的作为判断标准,旨在就复杂的司法解释规定为行政审判实务提出统一化、简洁化和可操作性的处理方式。这样一方面避免了司法解释第106条中同时使用诉讼标的和诉讼请求造成的区分困难,另一方面判断案件事实是法官的日常工作和技能,相对于不确定的诉讼标的概念,判断案件事实更加直观和具体。例如,在撤销诉讼中,案件事实可以将行政行为是否存在、行政行为的违法事实、原告权利受损的事实等包括进去。相同的当事人就同一案件事实提出相同的诉讼请求,即构成重复起诉,适用一事不再理的效果。此外,因案件事实判断的基准时不同,在诉讼系属阶段和判决生效后,其判断标准存在差异。在诉讼系属阶段,前后两诉是否具有相同的案件事实,需要结合当事人提出的事实进行判断。而在裁判阶段,裁判事实是法官在生效法律文书中确认的案件事实,是法官判决的依据。[36]因而,应根据诉讼系属与既判力作用的时间点来固定事实。具体而言,在确定诉讼系属的效力时,以立案后处于诉讼系属状态的案件事实为判断标准;在既判力的作用中,以判决中法院确认的案件事实为判断标准。

  

   (三)客观标准:诉讼请求的同一性

  

根据《行诉法解释》第106条第1款第3项之规定,判断重复起诉的第三个标准是:“后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。对此,首先需要阐明一个概念上的争议点。如果采用旧实体法说,即将诉讼标的界定为法律关系或者实体权利。此时,诉讼标的与诉讼请求属于不同的概念,二者在理论上存在区别。但是如果采用新诉讼标的理论,诉讼标的和诉讼请求可以等置。具体而言,根据一分支说的观点,诉讼标的与诉讼请求是同一概念,根据二分说的观点,诉讼请求与生活事实属于诉讼标的之共同构成要素。基于以上原因,将诉讼标的和诉讼请求并列作为判断诉的同一性的客观标准,在民事诉讼理论中引起了很大的争议。一般认为,诉讼请求往往包含着诉讼标的,诉讼标的是诉讼请求的内容,也就是说诉讼请求是一个更大的上位概念。因此,如果将诉讼请求作为一个与下位概念或包含概念予以并列,在逻辑上恐难以成立。[37]在行政诉讼中,同样存在这种争议。如前所述,行政诉讼中目前采用旧诉讼标的理论,缺乏与之对应的实体权利基础。因此,建议用“案件事实”代替“诉讼标的”,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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