周飞舟:从汲取型政权到“悬浮型”政权:税费改革对国家与农民关系之影响

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此不赘述)。简而言之,这个改革就是将农村义务教育(主要是小学和初中教育阶段)的投入主体由乡村两级组织变为县级财政。这里“直接”二字是改革的实质。改革以前,小学和初中公办教师的工资由乡镇的预算内财力支付,改革以后,则由县财政的预算内财力直接支付,即县财政直接将工资发放到全县每个公办教师的个人银行帐户上,不再和乡镇财政发生任何关系。表面上看,县财政的负担增加而乡财政的负担减轻,实际上并非如此。如上一节所述,县乡之间的预算内财力分配是由县乡财政体制决定的。改革以前,县级政府会在体制中为各乡镇安排发放教师工资的财力,而改革以后,则不再安排这一部分财力。一个简单的做法是,各乡镇将原来用于发放教师工资的财力上解到县财政,由县财政直接发到教师个人帐户里去。实际上,这些财力本来就放在县级国库里,所谓“上解”,其实就是县财政不再下拨到乡镇而已。从财政上说,发放教师工资不再是乡镇财政的事权,而变成县级财政的事权,所以叫做“以县为主”。改革的主要意义在于解决乡镇财政因为自身困难而拖欠、挪用教师工资的问题。这个改革几乎与税费改革同时发生,其间有着潜在的密切关系。

  

   在税费改革转移支付中,有一部分是按照五项统筹中的一项“乡村两级办学经费”来进行测算的。在全国大部分地区,这一项统筹一般占到“五统”总量的60%。也就是说,在税费改革转移支付的测算中,这是相当重要的一块。而在实行了“以县为主”改革的地区,县级政府通常把这一部分转移支付资金“切”出来,留在县里。我们来看南川的税费改革转移支付测算。南川的税费改革转移支付方案几乎与中央对省的一样。具体如下:

  

   某乡镇转移支付额=(该乡镇乡村两级办学经费+计划生育经费+优抚经费+乡村道路建设经费+民兵训练经费+教育集资支出+补助村级基本支出-农业税增收)×该乡分配率

  

   按照这个分配公式计算出来的结果如表3:

  

  

   从全县的情况来看,转移支付总额3657万元,我们没有得到全县在税改前提留统筹的总数,但是这两个乡的总数可以参见表1。以龙头乡为例,改革前农业税142万,提留统筹393万,改革后农业税正税和附加合在一起273万,增加了131万,再加上补助(总补助额见上表第一行)的177.8万,共计308.8万,前后的缺口是84.2万。也就是说,即使总补助额全部下拨到此乡,其因为改革造成的缺口还有85万,但实际上即使是这些补助也只有不到三分之一发了下来。

  

   从表3可以看出,龙头乡的177.8万转移支付总额中,先扣掉了7.7万屠宰税和农业特产税减收的补助,因为这两个税种在改革前算作县级财力,然后又扣掉了113.1万元的教育经费和1.3万元的民兵训练经费,最后发到乡镇政府手里的只有55.7万元。定阳乡的情况与此差不多。

  

   首先需要说明的是,这并不能算是县政府截留了对乡村的转移支付补助。因为根据我们介绍的“以县为主”的教育改革情况,农村乡村两级义务教育是县财政的主要责任,所以县财政会将这部分转移支付直接转给县教育局而非乡镇政府。同时,民兵训练在南川成为县委人民武装部的事权,所以也像教育经费一样,民兵训练经费直接转给了县人武部。

  

   但是这里值得进行更细致的分析。“以县为主”的主要内容是教师工资由县财政统发,而办学的其他费用,如学校运转的公用经费,县财政很少负担,主要由学校直接向学生收取的杂费负担。学校的危房改造等校建开支,则由中央以下层层配套的专项资金负担。“以县为主”除了工资以外,并没有改变这种教育的投入构架。而教师工资的资金,无论在改革前还是改革后,都是由预算内财力负担,并非自预算外的统筹提留费中来。那么,统筹费中的“乡村两级办学经费”到底是用于什么方面呢?

  

   一个是用于乡村两级(初中和小学)学校中的民办教师的工资,另一个则是用于学校的一些日常性的校建,如门窗桌椅、修修补补之类。但是,大部分乡镇政府并不会将这笔经费专门留作办学之用,而是放在乡镇预算外的“大盘子”里“自由”使用。名曰“统筹”,即非专用之意。“三提五统”分项虽细,但主要是充作征收的名目,与支出类型关系并不大。湖南虽然在税费改革前就实行教师工资县级统发,但是并没有要求乡镇上解乡统筹的“办学经费”部分到县财政,也就是说,在改革前,乡统筹的资金是完全属于乡镇的。

  

   那么,县政府为什么就能够“名正言顺”地将转移支付中的“乡村办学经费”留在县里呢?这是因为“以县为主”以后,虽然名义上乡镇政府仍负责民办教师工资和学校日常运作费用,但这些支出责任实际上已经有名无实。民办教师大部分分布在小学,在初中的非常少,而小学民办教师的补助按照历来的“三级办学”体制(村负责小学、乡镇负责初中、县政府负责高中)是村级的责任。教师工资统发一般伴随着对民办教师的清退、转正工作,而且是以“清”为主、以“转”为辅。所以在实现“以县为主”后,民办教师的工资支出已经是很小的一部分了。而学校的日常运作则主要依靠向学生收取的杂费,只是在运转十分困难的时候,校长才会去找乡镇政府要求补助。如果是小学,则要先找村长,村里办不成,再和村长去找乡长。能否得到、得到多少,都很难说。而在这种形势下,县政府将转移支付的办学经费留在县里,乡镇政府也难有异词。

  

   在全国范围内,教育事权和财权的上收是与税费改革相伴随的普遍现象。随着工资由县财政统发,乡镇政府也不再负责乡村两级中小学的其他财政性投入。当然这不是说在改革前乡村两级就对学校的运转有大量投入,但是当时的事权和支出责任是在乡镇政府和村级组织。湖南的“以县为主”在税费改革前就已经实施,但是全国大部分地区是紧接着税费改革实行的。黑龙江和湖北都是如此。在我们对黑龙江两个县的调研中,乡镇政府普遍认为自己不再对辖区内的中小学有任何责任,如果有的话,就是保证安全,不出现校舍倒塌和校内刑事案件。进一步的变化发生在安徽。自2004年开始,安徽省教育厅就开始试点“学区”管理体制,即对农村中小学的投入和管理不但由县教育局统一负责,而且在县域分设学区,学区的划分范围不与乡镇的管辖范围相同。在这种体制下,学校就与乡村政府组织完全脱离了干系,成为独立于乡镇政府之外的组织。

  

   税费改革之后,除了教育,越来越多的县实行乡镇人员工资统发制度。有些县只对行政人员(公务员)实行工资统发,有些县则对全额财政供养人员(包括事业单位)实行工资统发。所谓工资统发,与教育的“以县为主”相似,即县财政不会再将乡镇人员的工资支出下拨至乡财政,而是直接在县财政将工资发放到人员的工资帐户里去。与教育改革不同的是,这一部分资金在根据县乡体制计算财力分配的时候仍然算作乡镇财力,如果乡镇完不成财政收入的基数,所要扣减的就包括这一部分。也就是说,工资统发前后,乡镇财力的规模是不变的,变化的是这些财力的分配和使用形式,用通俗一点的话讲,就是“自己的钱由别人花”。在这一点上,乡镇政府开始变得像县级政府的“派出”机构,县级财政变成了乡镇财政的“家长”。这种关系的变化对乡镇财政的独立性和日常运作有着严重的影响。

  

   对于财政和金融机构而言,资金的流动和时间上的延迟是生财和用财的关键因素。独立的一级政府财政的主要意义在于政府可以根据自己辖区内的情况安排预算、斟酌轻重缓急而安排支出。工资支出,看上去虽然像是刚性的、专门的支出款项,但是由于这是财力的主要部分,乡镇政府经常用来应急。工资如果能晚发一个月,资金的运用余地就大大增加,这相当于增加了其政府财力。税费改革以前,乡镇政府有“统筹费”来调度使用,这相当于基层政府运转的“润滑剂”。税费改革以后,这笔“润滑剂”缩水,乡镇政府必然会挤占、挪用其工资支出来维持乡镇的运转和日常工作。

  

   拖欠工资对于乡镇领导而言有许多负作用,不但会影响自己的声望和形象,而且会影响士气、增加工作难度。所以除非不名一文,乡镇领导不会选择拖欠工资。这是最后的选择。所以这里关键的问题是,乡镇政府挤占、挪用工资资金用来干什么?有些人认为是用来搞达标升级,有些人认为是吃吃喝喝。在我们的实地调研中,乡镇政府反映这些都是不得不做的事情。达标升级则是必须做的事情,因为在目前的各种考核制度之下,完不成指标不但会影响乡镇领导的仕途,也会被扣减相应的乡镇财力。与其最终被扣,不如勉强填补完成,“两害相权取其轻”。吃吃喝喝多是用“招待”的名义,招待的主要是上级政府、机关来的检查工作、实地调研的人员。“管饭”是必须的,否则“达标升级”和各种考核就可能通不过,而其中有多少是铺张浪费则不得而知。但是一般而言,靠拖欠工资来铺张浪费的可能性并不大。

  

   事权上收、工资统发作为税费改革的后果或者配套措施,使得乡镇财政变得越来越“空壳化”。教育是事权上收的始作俑者,而目前正在酝酿中的农村卫生、水利和交通等管理体制的改革也遵循着类似的思路。这些相应事业单位的乡镇人员被清退或者进行“垂直管理”,即由县级的职能局来直接管理其人、财、物。许多部门的“专项资金”也开始越来越“绕开”乡镇政府,由县职能部门直接实施。工资的统发制度则实际上将乡镇财政完全“挖空”。全额财政供养人员的工资统发以后,乡镇的财力便只剩下了公用经费和税费改革转移支付,而这两部分的资金分配也逐年减少。

  

  

  

   七、县乡关系的全面调整

  

   与事权上收、工资统发相伴随的另外的变化就是县乡关系的全面调整。首先,在对税费改革转移支付的向下分配中,县级政府并不是简单计算财政缺口,而是重新规定支出标准,也就是推翻改革前对乡镇财力缺口的测算,重新制定一套乡镇的事权分配方案。其次,在县乡财政体制对财权的分配中,农业税的征收不再是重点,工商税收变成了原来那些农业乡镇的主要工作任务。

  

   滨江县是这种做法的代表。滨江县的《农村税费改革转移支付方案》重新详细计算了原“五项统筹”中的每一项支出标准,从而计算出每一个乡镇的“实际支出需求”。具体计算如下:

  

   1.村级经费的测算标准:

  

   村专职干部按每村4人,每人月均220元测算;队组干部工资,按人年均100元测算;五保户生活费,按每人年均500元测算;村级公用经费,用于报刊费、会议费、办公费等,500亩以下村按每亩1.8元测算,500-1000亩村,按每亩1.5元测算,1000-1500亩村,按每亩1.2元测算,1500亩以上村,按每亩1元测算。

  

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本文责编:陈冬冬
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