陆铭:如何实现城乡间、区域间发展与平衡的共赢

选择字号:   本文共阅读 1632 次 更新时间:2021-07-21 20:44

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陆铭 (进入专栏)  


Q1:新著名为《大国治理:发展与平衡的空间政治经济学》有何含义?大国治理的最高目标是什么?实现路径是怎样的?您写这本新著的契机及目的是什么?最初是如何提出“空间政治经济学”这一概念的?

陆铭:中国是一个非常大的国家,在非常大的国家里面,区域经济发展最为重要的两个目标,一是高质量发展,二是平衡发展。

这两个目标的实现涉及到经济学中两个非常重要的学科,其一是空间经济学,研究经济资源如何在不同地区之间进行配置,其二是政治经济学。在中国的体制背景之下,中央和地方的关系,以及地方和地方的关系,影响了经济资源在不同地区之间的配置,也正是在这个意义上,我们提出将空间经济学和政治经济学二者结合起来看待中国区域经济发展问题,这就是“空间政治经济学”这个词的来源。

对于大国来讲,我认为区域经济的最高境界是同时实现高质量增长和区域间平衡。如何实现这个目标?我在书中提出,一方面要通过生产要素的合理流动,在一些发展条件相对较好的地方高效聚集,追求经济发展,另一方面也要通过劳动力等生产要素的合理流动,特别是劳动力的流动,在地区之间实现人均意义上的平衡发展。不同地区之间不要追求规模一样,不要追求产业结构同构,而应该追求人均GDP、人均收入还有生活质量这几个方面的大致均等。

Q2:如何看待当前中国的城乡间资源配置?您在新书中提出,中国经济的症结是空间错配,如何理解?空间错配的背后原因是什么?其对于经济发展产生了哪些负面影响?

陆铭:按照道理来讲,中国是一个非常大的国家,它的发展优势就是统一的大市场,生产要素可以借助在地区之间和城乡之间的自由流动来实现高效率的配置。但是略有遗憾的是,中国经济的起点是农业经济,而且是计划经济,虽然改革开放已经有40多年的历史,但是一些体制性问题仍然没有得到彻底改革,这就导致每一个地方都在最大化自己的GDP增长还有税收规模。

在相当长的一段历史时期里面,我们对于地区之间的平衡发展,总是着眼于总量意义上的平衡。所以一些地理条件、发展环境相对不是很好的地方,它们也为了追求自己的经济增长和税收增长,在本地发展了很多事后看起来偏离了当地比较优势的产业,特别是一些工业园。有些地方为了配建工业园的住房,也发展了一些新城。事后来看,工业园出现了大量闲置,新城里面的一些房子造好之后也没有卖出去。这些工业园和新城的背后,其实是大量的地方政府投入,而这些投入又大量依赖于地方政府的负债,其结果就是欠发达地区出现了地方政府债务高企的现象。

与此同时,在一些人口流入的地方,因为人们觉得人口集聚带来了所谓经济资源和人口过度集聚的问题,所以对这些人口较多的地区实施了限制性政策,包括对于大城市人口规模的限制,还有对于一些经济发展当中建设用地指标的增长也实施了控制。而事后看,这些措施导致了在人口流入的地方,出现了房价高、地价高以及劳动力短缺的现象,这些现象又使得中国最具有国际竞争力的一些优势地区的竞争力因高成本有所抵消。这样一来,可能导致国家发展的经济效率和地区平衡发展这两个目标上都受到损失。

正是在这样的背景之下,目前中央层面已经提出要让各种各样的生产要素能够在地区之间合理流动、高效集聚,要尊重区域经济发展的规律。新书《大国治理:发展与平衡的空间政治经济学》就是要给这样的发展路径提供一些理论和经验上的支持。

Q3:您在新著中提到,空间错配的一个实质性后果就是全国房价“冰火两重天”,并分析了房价上涨推升工资、挤出投资的逻辑,是否意味着房价上涨在一定程度上损害了城市的经济活力?在您看来,当前应当如何调控房地产市场?如何逐步缓解房价上涨带来的负面效应?

陆铭:我在书中讲到的关于房价和土地问题的一个非常重要的观点,就是中国的高房价问题其实不是全国范围内的普遍现象,而主要体现在一些人口流入的地区,尤其是一些沿海地区和几个大城市。在这些地区,人口流入是因为产业的发展为流入的人口提供了就业和收入增长的机会。

但过去曾经有一段时间,因为我们对于区域经济平衡发展的理解还只着眼于经济资源要相对来说均匀分布一点,导致我们对人口增速较快的地区采取了一些控制措施,其中最为主要的控制措施就是对于人口的控制和对于建设用地的控制。事后来看,限制措施导致了这些城市人口增长速度非常快,但是土地和住房的供应比较少,进而导致了房价的快速上涨。

而在另外一些地方,人口是流出的,建设用地的投放却非常多,这就导致房子造好了却没有人来买、没有人来住,房价反而下跌。这样一来,就产生了中国房价所谓“冰火两重天”的问题。

在一些房价较高的地方,由于住房短缺导致房价高企,房价高企又导致生活成本上升,而为了弥补生活成本上升,这些地方就要给劳动力涨工资。需要特别注意的是,这种涨工资其实并没有带来普通民众福利的提高,因为所涨的工资在很大程度上是抵消了房价、土地租金和生活成本的上涨。沿海地区和大城市生活成本的上升实际上削弱了自身的竞争力。

同时,房价的上涨又会导致一些实业的投资进入到房地产领域。因为对于企业家来讲,好像老老实实进行生产还不如投资房地产的回报更高,这就导致了中国经济“脱实向虚”的现象。所以,根治房价高现象对于中国经济特别是优势地区维持其竞争力是非常重要的。

找到了原因,就要对症下药。我长期以来所坚持的一个观点就是,要改变中国房地产市场的空间错配问题,要让土地的供应、住房的建设能够顺应人口流动的方向。特别是要在一些人口快速增长的东北沿海地区和一些大城市增加土地和住房供应。这样的政策建议现在已经转化成为中国“一城一策”的区域治理房地产政策,形成了健康、长效、可持续的房地产市场政策导向。

特别是在一些大城市,要增加土地和住房的供应,特别是尽量增加租赁市场的土地和住房供应,因此房地产市场的发展要从供给侧来进行改革。增加供给是根治高房价现象的根本措施。

与此同时,在欠发达地区,由于人口持续流出,要对大量建设的房子以及工业园进行减量规划。

Q4:如何理解“发展与平衡的空间政治经济学”?从空间政治经济学的视角来看,如何促使区域经济“在发展中营造平衡,在集聚中走向平衡”?具体而言,中央决策层与地方政府分别应注意哪些问题?

陆铭:讲到发展与平衡,最为关键的一个问题是我呼吁了将近二十年的事情——必须要更新对于“平衡发展”的认知。

如前文所述,中国经济起源于计划经济和农业经济,过去我们对于“平衡发展”的理解是地方之间的经济要“均匀分布”,也就是经济不要集中在少数地区。当时在特定历史环境之下,这样的做法有利于保护国家安全;但时过境迁,中国今天所面临的环境是高度开放的环境,且中国经济已经进入到了现代化的发展阶段,现在我们的经济甚至已经出现了后工业化的特征,服务业的占比已经超过制造业的占比了。在这样的新发展阶段,经济在少数优势地区集中发展,是区域经济发展的客观规律,因为这样的发展模式能够使得国家经济增长的质量和效率能够有所提升,进而使得一国竞争力有所提升。这个时候,如果我们再把区域间平衡发展理解为“均匀分布”的发展,那么就与经济全球化的趋势和现代经济发展格局是天然矛盾的。

根据国际经验还有我们的理论与实证研究,必须要换一种思维来看“平衡发展”。其实大家想一想,追求不同地区之间在经济总量上的均等其实是没什么意义的,关键在于人均意义上的平衡。也就是说,不管你生活在农村还是城市,生活在小城市还是大城市,生活在沿海地区还是内陆地区,大家的人均GDP、人均收入还有生活质量是大致均等的。有的地方收入高一点,但它的房价也高一点,生活成本也高一点;有的地方虽然收入稍低一点,但是生活节奏没有那么快,生活成本相对低一点,房价也相对低一点。这样一来,大家按照自己的职业和偏好去选择居住和生活的地区就可以了,我们将这种状态称为“空间均衡”状态。

怎么实现这样的发展状态呢?关键就是让每一个人根据自己的职业和偏好进行自由的流动,自由地选择自己生活和工作的地点。这样一来,区域经济发展就可以实现一边集聚、一边人均意义上的平衡。

中央和地方的角度来讲,就需要去适应这样的区域经济发展规律,同时做出改革和调整。

中央层面要更进一步地让市场成为配置资源的决定性力量,让不同的生产要素特别是劳动力能够在区域之间进行合理流动、高效集聚。特别是在政府所控制的建设用地指标这个方面,要让建设用地指标跟人口流动的方向相一致,即在人多的地方、有产业发展和居住需求的地方,要增加土地供应和住房供应。

地方层面要尊重区域经济发展的规律。人口流入地要顺应人口的增长,去增加公共服务和基础设施的供应,改善供应的总量、结构和空间布局。人口流出地也要尊重经济发展的规律,一方面随着人口的流出要找到自己新的比较优势,去发展一些不需要很强的集聚效应的产业,比如说农业、旅游、自然资源等等,一些内陆地区要去发展不那么依赖于海运的产业。另一方面,要给留守的人口提供更加高效、高质量的公共服务,来促进地区之间生活质量的大致均等。这样一来,整个国家就可以在高质量发展和区域间平衡之间实现两个目标的共赢。

Q5:您在书中提出,一些致力于“平衡发展”“均匀分布”的政策有损国家的规模红利,甚至可能危害国家的国际竞争力,如何理解?

陆铭:中国这样一个国家,国土面积跟整个欧洲差不多,跟美国也差不多,而且中国的不同地区在自然条件、地域条件、历史条件、基础设施建设、人力资源积累等方面都有非常大的差异,那么一个最为基本的经济学理念就是不同地区之间应该有所分工。

有些地方比较适合发展制造业和服务业,需要集聚更多的经济和人口。但是一个国家只需要有一小部分的国土去建设制造业和服务业其实就可以了。这样的地区通常有两个特点,第一个特点是这些地区天然有比较好的运输条件,比如说沿海或沿长江。第二,除了这样的地区以外,还有一些内地的中心大城市或省会城市,像武汉、成都、重庆、西安、长沙,也比较适合发展制造业和服务业。

其它大量的小城市、小城镇和农村地区,它的比较优势不是发展制造业和服务业,应该更多地从国家的其他目标来实现发展,比如粮食安全、生态安全、国防安全等。一些小城市可以就去发展一些制造业产业链上的某一个分工环节,制造业规模也不需要太大。甚至有一些小城市可以发展成为旅游城市,特别是中国西部一些人口密度很低但风景很好的地方,需要布局一些为旅游业而配套的服务业。

由此,不同城市之间应该呈现相互分工的状态。但很遗憾的是,实际生活当中,这种地区和地区之间的分工有时被忽略了。一旦经济出现了重复建设,地方政府又会去保护本地产业,又会连带着产生所谓“市场分割”的现象。中国作为大国,应该拥有统一的大市场和地区之间的分工、协调和有序发展,但是实际生活中的一些观念和体制,特别是地方政府的行为,往往导致重复建设、市场分割,没能实现一体化的发展。

恰恰是因为这样的原因,最近这些年我国从中央到地方的改革方向都是推进经济发展一体化,包括城市群的建设,希望通过发展城市群的战略在城市内部首先实现经济的一体化发展。然后在不同的地区之间、在城市群的中心城市和外围之间,走向一个所谓“在集聚中走向平衡,在发展中营造平衡”这样一种发展道路。应该说,这一发展道路的出现就是为了克服传统经济发展模式之下各个地方各自为政、重复建设这样一种损害国家竞争力的局面。

Q6:近日,中央印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》,浙江成为中国第一个共同富裕示范区。在您看来,中央为何在此时提出建设共同富裕示范区?怎么理解新发展阶段共同富裕的含义?为什么要选取浙江省作为共同富裕示范区?您对高质量建设共同富裕示范区有何建议?

陆铭:经过了40多年的改革开放,中国从经济总量来讲已经成为世界上第二大经济体,经济发展的速度非常快,取得了举世瞩目的成就,而且可能用不了多少年中国就会超过美国成为第一大经济体。但是如果说中国发展当中还有什么缺憾的话,其实就是收入差距。截至目前,应该说在全世界范围之内,中国也是一个收入差距比较大的国家。

一讲到收入差距,就要分析是什么样的原因导致了中国的收入差距。几乎所有研究收入差距的学者包括我自己在内都有一个共识,就是中国的收入差距主要来自于城乡间的差距和地区间的差距,这就与之前所讲到的人口在地区之间、城乡之间不够自由流动有关。

在这样的背景之下,中国现在提出建设共同富裕示范区,就是要实现发展与平衡的共赢。换句话来讲,发展的成果要让所有的中国公民能够共享。这样一个目标的实现就要跟人口流动结合在一起。中国现在的人口流动方向就是从农村向城市、从中小城市向大城市、从内陆向沿海,而符合所有上述流动方向的比较集中的地方之一就是浙江省——一方面,浙江自己有农村向城市流动的移民,有一些农村地区已经城市化;另一方面,浙江也吸引了大量从中国相对欠发达的内陆地区向沿海地区集中的外来人口。

在这样的背景之下,在浙江提出建设共同富裕示范区,实际上我认为最为重要的一个问题,就是浙江要通过一些体制机制性的改革,实现让外来人口共享经济发展成果。浙江省内的不同地区之间、大城市和小城市之间、城市和农村之间,要通过顺应城市化进程,推动公共服务、社会保障的改革。

从这个意义上来讲,政府和市场的关系应该继续贯彻从十八届三中全会到十九大所一贯提出的,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在经济发展的过程中,政府不是说不要干预,而是干预的方向要正确,市场的方向跟政府干预的方向之间不要形成非常明显的相互对立。政府的力量要去弥补市场配置资源过程中出现的一些缺陷。

在人口流入地,如果单纯让市场力量发挥作用,可能一些外来人口在工作地和居住地就无法享受公共服务,因为教育和医疗都是典型的政府提供的公共品。这个时候就需要政府进行相应改革,在公共服务、社会保障方面加大投入。

在人口流出地,中国近年随着城市化进程的提高,在一些中小城市还有农村会出现人口减少的趋势,这种趋势实际上是经济发展水平不断提高所带来的客观规律。这种情况之下,我们提出了乡村振兴,但不能把乡村振兴理解为“把人口留在原地不动”,而是要顺应人口流出趋势,在人口流出的同时找到新的发展动力。比如,要重视实现农场的规模化和现代化,重视改善旅游业的服务质量。另外,政府要在人口流出地提供均等化的公共服务。以上行为就是政府干预和力量正在弥补市场经济的缺陷。这个时候,共同富裕的目标就跟经济发展和共享这两个目标是完全一致的,而不是矛盾的。

Q7:您对中国未来区域经济发展和城乡发展的路径和节奏有何见解?您如何判断未来中国经济的空间变局?

陆铭:其实第七次人口普查的结果已经说明,人口向着城市群和中心城市周围的都市圈集中的趋势已经非常明显了。最近我也经常在想,我们一定要尊重城乡和区域发展的客观规律,要抛弃幻想,不能总觉得人口流动只是一个暂时的趋势。

根据最近的研究,我们发现其实人口还会进一步向沿海地区集中,特别是向长三角、珠三角等核心地带集中;而在中西部和东北地区,人口会进一步向省会城市和大城市的周围集聚。

社会各界普遍担心,这种集聚趋势会否带来区域间发展更不平衡。对于这一问题,我想请大家一定要放心。其实中国当前就已经出现了经济和人口向少数地区集中的形势,但全国范围之内收入差距已经开始有所缩小,地区之间、城市之间的人均GDP差距也在缩小。不仅全国层面这种差距在缩小,我们最近研究发现,一些省份,比如广东、安徽、湖北、四川、河南,都不约而同地出现了一个现象:虽然人口在向省会周围地区集中,但是省内不同城市之间人均GDP的差距也在持续缩小。大家普遍比较担心湖北、四川、河南等省份出现武汉、成都、郑州等城市一城独大的现象,虹吸周围其它城市,这种现象并未出现。所以整个中国的未来空间格局,就是沿着“在集聚中走向平衡,在发展中营造平衡”这样一个格局进行发展。

乐观来看,我的数据发现,如果中国到2035年能够真正实现地区之间人口比较自由流动的话,我国可能能够实现到那个时候,中国最发达地区人均GDP是欠发达地区人均GDP的大约1.5倍。考虑到发达地区有更高的生活成本、更高的房价,那么地区之间其实就已经实现了人均意义上的平衡发展。如果跟发达国家相对应,日本和美国是最有代表性的通过人口自由流动在不同城市之间实现了几乎完全均等的人均GDP这样一种发展状态的国家。这也说明,如果大约2035年时中国能够实现人口在地区间自由流动的话,我国地区之间人均GDP的差距也可以下降到今天的日本、美国所呈现的水平。也就是说,到那个时候,一方面人口经济仍是高度集中在少数地理优势地区,但另一方面,从人均意义上来讲,中国将会成为一个平衡发展的国家,大家完全不用太过担心。



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