黄奇帆:紧抓供给侧结构性改革主线

选择字号:   本文共阅读 1351 次 更新时间:2021-04-02 14:10

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黄奇帆  

供给侧结构性改革是习近平总书记在2015年中央财经领导小组第十一次会议上第一次提出来的,是回答和解决站在我国新的历史阶段和改革开放形成的新起点上,如何引领我国继续大踏步跟上时代,顺利实现现代化,实现伟大民族复兴宏伟目标,在“强起来”新时代构建现代化经济体系对接“中国梦”这个重大时代命题的“最新方案”和“最佳方案”。我们一定要完整地理解供给侧结构性改革。可以用“供给侧+结构性+改革”这一公式来理解,即要从供给侧问题的研究出发,围绕具有重大潜在红利但又被制度压抑的供给侧问题,对症下药,用改革的办法解决问题,推进结构调整,实现资源优化配置,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众对美好生活的需要,促进经济社会持续健康发展。


2016年5月,习总书记在中央财经领导小组第十三次会议上指出,供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量满足需要,使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要;主攻方向是减少无效供给,扩大有效供给,提高供给结构对需求结构的适应性,当前重点是推进“三去一降一补”(去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板)五大任务;本质属性是深化改革,推进国有企业改革,加快政府职能转变,深化价格、财税、金融、社保等领域基础性改革。可见,供给侧结构性改革是一个复杂的系统工程,涉及方方面面。


一、供给侧结构性改革与西方供应学派有根本区别


与宏观调控中的总量调控不同,供给侧结构性改革是经济运行体制机制的改革,解决的是结构性问题。譬如说,如果把经济运行看成发动机在工作,总量调控相当于在调节发动机的油门,油门大小影响发动机的运行速度;而供给侧结构性改革则是对发动机的内在构造进行调整,对气缸、变速器、给油回路进行改造,是结构性、体制性的改革,改变的是经济运行的内在机制。因此,在切入点上,强调从供给侧下手,通过激活市场主体(企业组织供给)、优化要素配置(要素供给)、降低营商成本(成本供给)、提高市场效率(制度供给)、增强创新动能(创新供给)等措施,着力提高供给体系质量和效率,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性。


自中央提出供给侧结构性改革以来,国内社会各界热烈讨论拥护,国际社会也高度评价。但实践中仍然存在对供给侧结构性改革认识不足的问题,特别是有不少人将其与西方供应学派混为一谈,因此十分有必要把供给侧结构性改革与西方供应学派的区别再做进一步解释宣传,以正视听。毋庸置疑,我国的供给侧结构性改革与西方供应学派有着根本性的区别,“不是一回事儿”。归纳起来,主要有三个方面的不同。

(一)宏观经济背景不同

美国供应学派出现的主要宏观经济背景是美国20世纪70年代突发的“滞胀”问题。当时的美国经济,一方面经济增长低迷,接近于零;另一方面,通货膨胀达到15%以上。针对于此,在里根担任美国总统之前,美联储主席保罗·沃尔克利用需求管理手段来约束,扼制通货膨胀问题,把名义利率提高到20%以上,政策结果对于扼制通货膨胀发挥了重要作用,但对滞胀中的“滞”的解决却毫无贡献。1981年,里根提出“经济复兴计划”,声明与过去美国政府以需求学派为指导思想的政策相决裂,改以供应学派理论为依据,采取了大幅度减税和削减社会福利等措施,以刺激经济增长和减少政府干预及赤字压力,并主导了两次重要的减税措施的制定与实施。里根经济政策扭转了20世纪80年代初美国经济的滞胀局面,推动了相对一个时期美国经济持续增长,并有效平抑了通货膨胀,保持赤字大体处于可控制水平。

我国供给侧结构性改革产生的主要宏观经济背景与美国当年所面临的“滞胀”完全不同,当前我国所面临的是经济发展阶段转换过程中的中长期增长和结构调整遇到的瓶颈制约。改革开放以来我国经济高速增长堪称“中国奇迹”,但未来10~30年的发展将面临来自内部和外部两方面的减速压力,经济可持续快速发展的难度显著加大。从内部因素看,与自身技术水平提升、改革红利、内需扩大、加大投资等有关,高速增长作为后发经济体在特定追赶时期的一种普遍增长形态,会随着与前沿国家技术差距和其他相关要素、机制差别的缩小,而呈现出增长速度规律性地向成熟经济体水平逐步收敛的态势,这意味着我国在经济发展初期所具备的技术性后发优势、帕累托式的改革红利等,将逐渐消失殆尽。


从全球范围看,拉美地区多国都曾经历30年黄金增长期,日本、韩国在赶超的过程中也曾经历先高速增长后逐步放缓的阶段。我国经济也正是在2010年进入中等收入阶段之后开始逐步放缓的。从外部因素看,我国经济的高速增长与全面开放条件下人口、原材料等要素红利作用下的全球化份额攀升有关。然而,自2008年全球经济危机爆发以来,尽管美国、欧洲、日本等经济体采取了以宽松货币政策为核心的宏观经济政策,但总体形势复杂严峻,我国以欧美日等主要贸易伙伴的需求带动出口进而带动经济增长的模式,在可预见的未来将不可持续。为了处理好新阶段“动力机制转换和优化”问题,需要考虑“怎么促使微观经济主体潜力和活力充分释放”,需要建构经济增长中转型升级的新动力机制。


(二)经济学学理支撑不同


审视西方供应学派理论,主要有三个流派:一是萨伊定律,认为“供给创造自己的需求”;二是拉弗曲线,认为“高税收会抵制供给”;三是诺斯制度变迁理论,用制度经济学的方法来解释历史上的经济增长。总体看,这些理论虽然具有一定的合理性,实践上也为一些国家某个阶段经济复苏提供了支撑,但同我们的供给侧结构性改革有本质的不同。我理解,主要有三大不同。


首先,美国供应学派认为经济增长的唯一源泉在供给侧,强调供给会自动创造需求,片面地主张从供给着手推动经济发展,甚至主张与需求管理“彻底决裂”。我国的供给侧结构性改革既不实行需求紧缩,也不放弃需求管理,而是强调在传统的需求管理还有一定作用和优化提升空间的同时,释放新需求,创造新供给,着力改善供给环境,优化供给侧机制,特别是通过改进制度供给,大力激发微观经济主体活力,构建、塑造和强化经济长期稳定发展的新动力。

其次,美国供应学派认为,供应学派的制度化供给是基于私有化的制度供给,认为只有私有化才能提高效率。我国是社会主义市场经济,强调公有制经济和非公有制经济共同发展,“两个轮子一起转”。

最后,美国供应学派的学理逻辑是在新自由主义取向下,认为应尽量减少政府对经济的干预,推崇政府的无为。而我国供给侧结构性改革的大背景是十八届三中全会提出的政府积极全面深化改革,学理逻辑是在强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的同时,亦要求“政府更好发挥作用”,更为注重“有效市场”与“有为、有限政府”相结合。

(三)宏观政策要领不同首先,美国供应学派认为增加政府支出会抑制储蓄和投资,不会增加就业和产量,倾向于政府“无为而治”。我国供给侧结构性改革则认为货币政策主要是对总量调控较为有效的政策手段,而财政政策才是具有“区别对待”针对性的,是对结构性调整更为有效的政策手段,主张践行适度扩大政府支出的积极的财政政策,在合理范围内扩大财政赤字,提升支出作用空间。

其次,美国供应学派主要侧重于减税,尤其是对累进税制高税率的削减,不注意全面的政策配套。我国供给侧结构性改革所强调的减税,则是在多年结构性减税基础上配合全面改革和生产方式转变的进一步调整。随着2007年我国新的企业所得税、研发费用加计扣除等促进创新的税收政策已逐步放宽和落实,此轮减税从税种变化到税基、税率等变化,目标均在于进一步调整产业结构、转变发展方式、提升发展质量,配合的机制主要是继续深化分级分税财政体制改革,寻求长治久安,而非仅以减少税收总量的手段刺激短期增长。

最后,美国供应学派基于新自由主义,反对国家过度干预货币发行量,在货币政策上主张紧缩,试图通过提升储蓄率,既提高增长速度又缓解通货膨胀。我国供给侧结构性改革则强调积极发挥货币政策的作用,保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长,以带有灵活适度特征的稳健货币政策既防止通缩又防范通胀,适度降低储蓄率。同时在扩大财政赤字的基础上,更加注重财政政策在结构性调整中的针对性作用,并以国债及政策性金融等有效结合机制,实现财政政策与货币政策的合理搭配、科学调控。

总之,中央提出的供给侧结构性改革,着眼点是解放和发展社会生产力,关键是用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,是一个宏大的系统工程式提升质量和效益的战略创新。

实际上,我国的供给侧结构性改革从西方的经验中是找不到的,回顾40多年改革开放,特别是经济体制改革的历程可以发现,我国的改革从来是以问题为导向的。围绕有重大潜在红利的供给侧问题,推动一批生财型、聚财型、资源优化配置型的改革,以生产关系的调整,释放并促进生产力的加速度发展。


二、供给侧结构性改革是改革开放40年一脉相承并与时俱进的主线


(一)改革开放是我国40多年持续稳定发展的根本动力,是我党一以贯之的战略方针


回顾我国改革开放40多年历程,正是不断调整落后、僵化的生产关系以适应不断发展变化的生产力的过程,正是不断自觉进行改革开放、释放微观市场主体潜力与聪明才智、提升经济社会发展活力的过程。1984年10月召开的党的十二届三中全会做出《中共中央关于经济体制改革的决定》,阐明了经济体制改革的大方向、性质、任务和各项基本方针政策,富有远见地断言,“改革是为了建立充满生机的社会主义经济体制”。1993年11月召开的十四届三中全会做出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,里程碑式地提出了建立社会主义市场经济体制的总体思路与目标模式,利用有利的国际环境来加快国内的改革发展,是当时强调“战略机遇”的主要着眼点。20世纪90年代以来,中国在加快内部经济改革的同时,努力融入国际社会和世界经济,逐步建立一整套基本市场经济制度,也为此后十年的经济高速增长提供了良好的制度条件。2003年10月召开的十六届三中全会做出《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,成为进一步深化经济体制改革的纲领性文件,为全面建设小康社会奠定了坚实基础。

2013年,党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,历史性地提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”,并形成了60条336项改革顶层规划(党的十八大以来,中央先后共推出了1 600多项改革方案),是新时期、新形势下进一步释放经济社会潜力、活力的重大举措,也为供给管理注入了新时代背景下的新内容、新要求。其后,十八届四中全会关于“全面依法治国”的部署,五中全会系统化表述的发展新理念,是制度供给的全面配套和发展观念更新的升华,构成相互呼应的总体协调与完整布局,从而构成以创新驱动、全面改革联结“全面法治化”现代政治文明、践行现代发展理念的“供给侧”制度变革总纲的进一步延伸。


(二)供给侧结构性改革是改革开放的魂,是贯穿改革开放的主线和红线


习总书记主持召开全面深化改革领导小组第二十三次会议时指出,“供给侧结构性改革与全面深化改革、落实新发展理念是相通的,核心是体制机制创新,最终目标是形成经济增长新机制”。我们要在深化改革、扩大开放上下功夫,通过改革打通城乡间、区域间、不同所有制企业间的资源要素配置瓶颈,通过开放增加市场、资本、要素、技术、人才和先进管理制度供给,提高资源要素配置的匹配性和有效性。改革开放40多年历程基本遵循了从解决商品、服务供给到更加注重企业供给、制度供给,破解制度束缚,推动制度创新这样一条逐步升级的轨迹道路发展。产品、服务供给的升级换代产生了“供给创造新的需求”的巨大动力,制度供给的优化更是带来“解放生产力”的巨大“引擎”与“红利”效果。改革的主线就是围绕企业供给、减税费成本供给、劳动力供给、资源要素供给以及产业结构技术创新供给等供给侧问题,进行制度性、结构性改革,而这些供给侧问题,都是社会性、基础性的问题,都是体制性、结构性的问题,一旦得以改革化解,就会产生长远的基本面的趋势性的发展动力,就会产生巨大的改革红利,推动国民经济持续发展。


例如,20世纪80年代对具有企业供给功能,也就是微观的生产力组织功能的供给端改革,至少有四项。一是农村联产承包制。新时期中国的改革是从农村开始的,而改革开放初期,在邓小平领导下先后推出的“实行家庭联产承包责任制”“废除人民公社”等改革举措,有效破除了长期束缚农村农业发展的制度障碍,迅速实现了农业的大增产,首先解决了农民“吃得饱”的问题,改变了农村面貌和农民的生存状况,从根本上解放了农村的生产力,把农村改革推向了一个新阶段,也为后续的城市改革和其他领域改革创造了条件。二是发展民营经济。扫除把民营经济作为资本主义尾巴的极左政策,形成了“两个坚定不移”的基本经济制度,鼓励和支持民营经济发展,几十年来,形成了7000多万个个体户,3 000多万户民营企业,为我国的国民经济提供了“5”“6”“7”“8”的伟大成就[50%的财政税收、60%的GDP(国内生产总值)、70%的研发投入、80%的劳动力就业]。三是扩大开放,引进外资。40年来共引进了2.9万亿美元的外资资本金,连同合资伙伴中资方的资本投入,以及银行贷款,外资企业总资产约占全部工商企业资产量的30%。这些外资不仅带来了资本,还带来了技术、管理、国际化经营性人才以及国际市场网络。四是国企改革。从20世纪80年代初为搞活国企推出的承包制、简政放权,到80年代末推出转变国有企业体制机制22条(《转机条例》),再到90年代提出在国有企业建立现代企业制度,都是从企业供给端解决国有企业的市场活力,使之从计划经济的一个生产机构转变为市场经济的市场主体。


又如,20世纪90年代在降低税费、劳动力成本供给、市场供给、要素供给等方面采取了强有力的改革措施。一是极大地降低税费,促进了企业发展。20世纪80年代初实施的55%企业所得税,在90年代降到了33%,到21世纪初已进一步降到了25%,并且早在20世纪八九十年代,在经济技术开发区、特区和新区实施了15%的企业所得税政策。二是下岗再就业。20世纪90年代中期,为解决企业总员多、出工不出力的问题,全国开始建立下岗再就业中心,剥离企业富余劳动力,一共转移下岗人员3 500万,极大地减轻了企业的用工负担,提高了企业的劳动生产率。三是解决企业社会负担重的问题。也是在20世纪90年代中期,全国各大城市轰轰烈烈地开展了剥离企业办社会的工作,将企业办幼儿园、办学校、办医院、管职工养老到生儿育女等的社会负担转移到社会办理,极大地减轻了企业的社会负担。四是解决企业债务重的问题。实施了债转股、债务剥离和破产核销坏账的战略措施,全社会债转股1.4万亿元,破产企业核销坏账5 000亿元,总共处置了1.9万亿元的问题贷款,约占2000年全部银行贷款余额18万亿元的10%以上,极大地减除了企业背负的沉重生产负担。


再如,市场制度改革中有关价格机制改革,生产资料要素市场、房地产市场、资本市场、外汇市场等方面的改革,都是供给侧的结构性制度改革。在价格机制改革方面,价格改革被视作我国经济体制改革成败的关键,堪称改革开放进程中在党中央坚强领导下持续发力、一以贯之从供给侧推进制度创新的典范。1978年12月,党的十一届三中全会做出提高部分农副产品收购价格的决定,标志着我国的价格改革正式起步。


1984年10月,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》后,价格改革开始从前期的完善计划价格体制向打破高度集中的计划价格体制迈进。邓小平发表南方谈话以后,价格改革进入快车道,政府定价范围大幅缩减,到1994年工业生产资料价格“双轨制”基本取消。之后,党的十六届五中全会又提出“建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八大以来,中央进一步深化改革,历史性地提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大理论创新。2015年10月,党中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》,明确了新时期价格改革的路线图、时间表,价格改革也进入了完善主要由市场决定价格机制的新阶段。


此外,住房制度及房地产市场的改革、资本市场及上市公司制度的改革、货币市场及外汇市场的改革,对外开放从沿海经济技术开发区到经济特区,从浦东新区、滨海新区、西部大开发,到如今自由贸易试验区的开放,都无不体现出各个时期党中央审时度势推动改革的战略举措,而这些改革对国民经济发展都是具有增值型、生财型、聚财型、资源优化配置型的改革,其每年产生的发展改革红利都是万亿元级,以十年、二十年的累积效应看,甚至是几十万亿元级的。

制度供给是龙头,是我国转轨过程中要抓的一个纲举目张的关键。作为一个转轨中的发展中大国,追求“后来居上”的现代化,为成功实施赶超战略,特别应当注重制度供给,在新的时期以全面改革为核心,来促进供给侧解放生产力、提升竞争力,以此生成我国经济社会升级版所需的有效供给环境条件,解除供给约束,推动改革创新“攻坚克难”,冲破利益固化的藩篱,充分激发微观经济主体创业、创新、创造的活力。一定意义上讲,在转轨过程中,“制度高于技术”。从计划经济到市场经济这一伟大制度变迁,以及社会主义市场经济制度的发展与不断完善,过去是,现在也是实现我国现代化战略目标最具根本性的决定因素。回顾改革开放40多年历程可以发现,我国解决充满挑战的追求和实现现代化的历史任务的过程,是一个特别强调以推动制度和机制创新为切入点、以结构优化为侧重点的供给侧发力与改革的长期过程。


一言以蔽之,供给侧结构性改革的时代内涵,就是在历史新起点上攻坚克难,通过继往开来、与时俱进地改革深化来进一步解放生产力,以推动我国的现代化伟业继续前进。当前,改革已进入“深水区”,要啃下难啃的硬骨头,供给侧结构性改革就需要承前启后、继往开来地聚焦“有效制度供给”这一改革的关键。


三、“三去一降一补”是当前落实供给侧结构性改革的切入点和关键点



中央提出,推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线,往远处看,也是我国跨越中等收入陷阱的“生命线”,是一场输不起的战争。2015年12月,中央经济工作会议把“去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板”五大任务,作为供给侧结构性改革的切入点和关键点进行了部署。2016年和2017年通过两年的时间,取得了初步成效。2018年12月,中央经济工作会议又指出,要在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫,巩固“三去一降一补”成果。当前,围绕“三去一降一补”解决在供给侧历史积累下来的矛盾和问题,尤其需要重视如何打破有效制度供给瓶颈,实现制度机制创新优化的问题。


(一)去产能应正确把握实质和主导机制


当前,去产能要正确把握实质和主导机制,具体来说有以下三点。

第一,不宜笼统地讲去所有的“过剩产能”,我国现在必须聚焦的是去“落后产能”,也就是当下的低效率、重污染的落后产能。去产能的工作重心放在去“落后产能”这个实质问题上,才能更直接、更聚焦地对应结构优化和打造产业升级版。

第二,要继续加大力度处置“僵尸企业”,该“断奶”的就“断奶”,该断贷的就断贷,坚决拔掉“输液管”和“呼吸机”。但在实践中要注意区分把握,不要把所有在竞争力上有一定困难的企业马上认定为所谓“僵尸企业”。某些在竞争中已经感到有压力、有困难的企业,如果能成功实现升级换代的创新,是有可能转为有效产能的组成部分的,这就要求在实际工作中要有分类指导、重组优化的努力。

第三,去产能的主导机制应该是依靠政府维持公平竞争的制度环境,让整个市场机制发挥作用,以竞争中的优胜劣汰解决去除落后产能。尤其要杜绝行政指令“一刀切”的方式,来给出指标层层往下压任务,这在实际中带来的结果往往是不公正和结构的进一步扭曲,只会加重企业的困难。

(二)房地产去库存应针对“分化”的市场格局综合施策

当前,三四线城市的高库存问题得到初步缓解,“堰塞湖”风险基本排除。实践中要注意区分形成房地产高库存的不同成因,重视当前房地产市场仍在延续的“冰火两重天”分化格局,分类施策、分城施策,不搞一刀切,不搞政策反复,防范市场“打摆子”“坐过山车”,要把短期和长期问题结合起来解决,现阶段要更加注重破解长期制度性问题。加强在土地、财税、金融、投资以及法制等方面的市场化改革,引导形成合理的市场预期。加大户籍制度改革力度,建立健全农民工进城的财税、土地等配套制度,把去库存和促进人口城镇化结合起来,提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通,提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平,增强对农业转移人口的吸引力。


(三)去杠杆须区分宏观与微观,宏观上实现结构性去杠杆,微观上实现分子分母双向着力去杠杆


当前,去杠杆要继续坚持结构性去杠杆的基本思路,区分宏观把控和微观操作的不同要领。宏观层面,要清楚全局的去杠杆并不排除局部的加杠杆,但局部的加杠杆必须服从、服务于全局的去杠杆,以求达到优化结构,促进产业转型升级。要强化逆周期调节,保持财政政策和货币政策取向的基本稳定,结合实际相机预调微调,保持流动性合理充裕,为实体经济发展提供良好的宏观环境。微观层面去杠杆,降低企业的负债率,既要从分子层面减少债务总量,改善债务结构,消除高利息负债;又要从分母层面注入有效资本,增加股权资本,从分子分母双向降低资产负债率。去杠杆过程中,各级政府部门要实事求是、分类指导,切忌一刀切、层层加码、同频共振。


(四)降成本要着重降低制度性成本


“降成本”从政府角度来说,关键着眼点要放在降制度性成本上。比如,20世纪90年代末推行的“国有企业改革”,通过部分国有企业破产来实现降低整个社会沉没资产的制度性成本,通过部分国有职工下岗,去除国有企业社会化功能,降低国有企业运营成本,实际上也是为企业减负降低制度性成本。再如,当前正在大力推行的自贸区建设,通过实施“负面清单”管理和推行政府的“权力清单”“责任清单”,大幅减少行政管制,进一步优化营商环境,是典型的通过制度创新为企业降低制度成本。

此外,在减税费上需要继续做好分类施策工作,以区分税种之间或税费之间不同的减税空间。比如在20世纪80年代,企业所得税高达55%,后来在推动经济特区、开发区、上海浦东新区和天津滨海新区发展的过程中,对这些地区普遍实施了15%的企业所得税。2000年以后,在实施西部大开发战略中,为了支持西部发展,在西部地区对鼓励类产业也实施了15%的企业所得税。从全国整体来看,企业所得税从20世纪80年代的55%降低到了90年代的33%,21世纪以来,降低到了25%。企业所得税进一步下降的空间余地已经很小了,下一步降税费主要是围绕个人所得税(最高边际税率45%,改革开放以来40年没调整过)和非税收入,比如各种各样的行政性收费,目前仍达数十种,称得上“多如牛毛”,亟应结合配套改革来减降。


(五)补短板需要定制化方案


当前,补短板要着眼于解决结构性问题,实现经济结构优化,因地制宜、因行业制宜地做定制化方案。此外,要对国民经济中的薄弱环节加大精准投资,这在短期内是释放需求,在长期内就是创造新的有效供给。要进一步优化营商环境,完善基础设施建设投融资体制机制,补齐“软”“硬”两方面的基础设施短板。


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本文责编:陈冬冬
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