伊巍 龙登高:近代海关附加税与疏浚事业资金供给模式

选择字号:   本文共阅读 35 次 更新时间:2021-02-01 21:05:56

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伊巍   龙登高 (进入专栏)  

   内容提要: 近代上海航道疏浚耗资巨大。经中外各利益相关多方的反复协商,疏浚独立机构的资金供给模式逐渐从清政府独家“自认全费”,演变到征收疏浚专项海关附加税——浚浦税。作为疏浚事业的主要经费来源,浚浦税是按照关税的一定比例代收代缴,转移支付给浚浦局,并由其独立支配,这赋予其特殊的机构性质。在政局动荡的近代中国,通过“中外共治”的海关代收代缴浚浦税,不仅保障了疏浚事业充足的运营资金,而且使浚浦局能够保持独立稳定与长期持续发展。本文首次全面利用19世纪前期浚浦局外文档案,梳理浚浦税的来龙去脉,在此基础上揭示了近代海关特殊税制创新与疏浚公共事业资金供给模式,论述了中外多方合作博弈过程中疏浚机构的形成、运营与制度创新,也从另一个侧面再现了上海港口建设与贸易发展的历程与时代特性。

   关键词:浚浦税 ;资金供给 ;航道疏浚 ;公共事业

   早在1776年,亚当·斯密在《国富论》中,提出了虽然公共事业是国家的职能之一,但也可以收取通行税的方式来展开。亚当·斯密犹如未卜先知的预言家,早早地道出了公共事业供给及其发展战略的可能性。疏浚黄埔航道是在上海开埠后,随着洋轮的增多而产生的公共事业新需求,前所未有。由于疏浚的准公共物品属性,政府担当顺理成章。然而,航道疏浚工程浩繁、耗资巨大。清末政府曾独资治理疏浚未果,说明疏浚的责任与收益要在利益相关多方之间协调。在当时复杂的社会背景下,如何开展疏浚事业的协调与管理,资金如何筹集且分担的问题,亟待关注和解决。

   从经济学角度来看,公共事业可由政府或市场提供,也可引入多元化合作供给机制。浚浦局(Whangpoo Conservancy Board,今上海航道局前身)是在洋商推动下,中外利益相关多方在合作与博弈过程中,创建的疏浚专门机构,设立董事局和顾问局,并建立了利益相关多方参与治理的模式,实行洋总工程师负责制,全面负责机构运营。可以看出,由包括政府在内的利益相关多方组成独立的自治机构,开展公共事业,在获得政府支持的同时,能够克服政府管理的不便与障碍,形成独有优势,更好地推进机构运作,更广泛地整合各种生产要素与多方资源,甚至整合跨国资源,从而形成更高的效率与产出。这种模式,现今依然值得借鉴。

   在整理清末和民国时期的浚浦局外文档案基础上,本文考察了浚浦局的资金来源,进一步发现其制度创新及资金供给模式的变迁。资金来源大致分为两个阶段:第一阶段是清政府拨款,用银行贷款的形式,将未来的拨款提前预支,用于疏浚工程;第二阶段是以征收浚浦税为主,保障和支撑着疏浚机构的稳定发展,浚浦税是在洋商倡议下,经中外政府等利益相关多方协商同意,由海关代征浚浦税,纳入海关专项帐户,定期转移交付给疏浚机构,其支配权在于浚浦局,而非中国中央及地方政府在内的任何一个利益相关方。洋商自愿认捐浚浦税,并写入国际条约,以契约的形式表现国际合作,非常规范,是近代关税体系中设立的特殊税种。

   此外,浚浦税不同于关税正税。正税纳入国库,为中央政府支配,以此为资金来源的基础建设属于国家供给的模式与范畴。以计划经济时期的中国为例,其经费主要来自于税收,经营模式也受限制,因此20世纪中后期中国的基础设施建设严重滞后。尤其值得关注的是,海关代征的浚浦税“天然地”应对和解决了中外利益相关各方之间协调合作,开展疏浚公共事业的资金供给难题,并恰当地满足了各方需求,也符合公平原则、效益原则,和稳定原则。

  

   一、自下而上的推动力与浚浦税的源起

  

   随着上海开埠,以蒸汽机为动力的钢铁船体轮船逐渐增多,大批外国轮船涌入长江。上海不仅逐渐成为国内航运基地,也逐渐向具有国际意义的航运中心和贸易基地发展。开埠不久,吃水6米(18英尺)的洋船入港就已经颇感困难。在中国,航运利益最大的是英国,对航道疏浚的需求也显得最为迫切,不仅多次提出疏浚黄埔江,还献计献策提出筹集经费的具体方案。

   同治三年(1864),上海洋商总会致函英国驻华公使:“如果中国政府不允所请者,应即扩充上海纳税人权限,俾得向进口船舶及当地地产征收捐税,作为开浚黄浦江之用”。这里的上海纳税人与地产都限于租界范围之内,相当于洋人或租界自行筹款,史无前例。但航道疏浚牵涉主权与上海地方政府的公共建设安排与协调,英国公使只得回复:“修缮水道不能强制其必行,须与华官商酌办理。”外商洋行仍坚持不懈地提出改善航道,屡次联名上书,呼吁疏浚航道。1897年1月11日,上海72家洋商联名给赫德写信,要求“对外沙、内沙水浅立即采取措施。”2月26日,上海洋商总会联合76家外商洋行致函江海关税务司:“吴淞内沙己阻碍黄浦江航道,使得船主和商人非常焦急,请你们寻求适宜的方式,提请中国政府注意这一紧急情况。”上海洋商总会还自行聘请荷兰籍工程师奈克对浦江流域进行了系统化的水文测绘,并提出整体解决方案。次年,商会英籍主席给驻华英国公使去函:“如果中国政府拒绝这事采取措施,可否取得特许由外国纳税人征收中外船舶吨位税,以作疏浚港口之用呢?”直接提出了关于筹资的可行性方案,实际上也是后来浚浦税的雏形。

   即便如此,清政府对黄浦江疏浚的决议和方案一直都没有实质性的进展和实施。事实上,利益相关的任何一方都不能对疏浚附加税做出决定,须由各方共同商议。工部局曾征收上海码头捐,但黄埔疏浚工程不属于公共租界的领地,工部局只能治理堤岸,却不能完成庞大的黄埔疏浚工程。

   光绪二十七年(1901),《辛丑条约》第十一款及附件规定设立“黄浦河道局”。条约中规定了机构组成,明确该组织涵括了中外政府、海关代表、租界市政、民间商业机构代表等,称得上是集合了利益各方的权益;条约还提出了出资比例与额度,疏浚黄埔的费用预算大约20年,每年46万两银,总数的一半由中国政府拨付,另一半外国利益相关方(Foreign Interest)出资。并将收取的租界房地产税、黄浦江两岸的土地税、以及“非中国式样之船”进出口货物的附加税等,视作外国利益方出资的那部分。根据此规定,浚浦局资金的直接来源和征税对象主要是洋商,一是租界洋人的地产税;二是向贸易往来的轮船公司征收海关附加税,即“浚浦税”。但海关附加税的征税对象不包括“中国式样船只”,即帆船不交此税,这是合乎逻辑的,因为帆船吃水浅,其航行对疏浚河道的需求并不迫切。

   疏浚附加税的征收在得到中国政府和外国领事等多方同意后,写进国际条约,以契约的形式存在着。条约还规定,该税由海关代征并转移支付,利益相关各方共同遵守并执行。然而,这个貌似周全的筹资方案,在清政府看来,洋人因承担了一半费用,所以可能“偷窥和攫取”治理黄浦江的大权,于是采取暂时拖延的态度,并没有立即督办。

  

   二、“官督洋办”时期:清政府自认全费

  

   《辛丑条约》的条款与约定,未得到实质性的推进。光绪三十一年(1905),中国政府与驻华各国使节改订条款,强调了“自称其工”并“自认全费”。清政府自认百分之百出资,预计20年,每年拨款46万两海关银(即关平银)。为了让外国利益相关方对出资方的财力和信用放心,还特意用当时丰厚的鸦片税对清政府出资的可靠性作为背书。然而,清政府虽大包大揽独认全资,却是银根紧张,不得不多方筹措,拼凑经费。

   对此修订条约,清皇帝御批“知道了”,同意成立浚浦局开展疏浚,由江海关道和江海关税务司任“督办”,料理黄浦疏浚的一切事宜。“督办”“帮办”都是由中国政府任命,首任帮办是辜鸿铭。自此,“官督洋办”的浚浦局开始实施疏浚,实行洋总工程师负责制,聘用荷兰籍工程师奈克担当首任“总营造师”,即总工程师。且工程师、总监工、工程秘书等专业技术职位均聘用外籍专业人员担任。不仅技术和设备,而且人力资源与财务管理等机构治理的核心内容,都均由外籍人员掌管。

   为了尽早开展疏浚工程,浚浦局决议先从银行筹措资金,再用政府每月拨款偿还银行贷款,支撑浚浦局的现金流。清政府不仅不同意启用疏浚专项附加税为疏浚筹资,也没有用债券的方式解决资金问题;不仅不同意由外方出资或者出面筹资,甚至没有从外资银行贷款,而是从本国银行筹措资金。清政府承诺的年46万两海关银,折合每年上海规银512 440两,按月拨付42 703.33两至浚浦局银行帐户。当时租界工部局和工董局所进行的公共事业多向外商银行举借开办,浚浦局却没有选择外资银

   行,而是向户部银行(后更名为大清银行)筹措资金。光绪三十三年(1907),海关道,江海关税务司与户部银行签署了贷款协议。协议规定:贷款总额为上海规银450万两(实际收到412.5万);分三年拨付,每年150万两上海规银;每季度拨付一次,每次37.5万两;贷款年息为7%。自第一次收到贷款起开始计息;本息将在17年内还清。前三年仅偿息不还本,从第四年起才偿还本息,余额部分在第17年底还清;且定额还款,每年偿还50万两。

   1909年至1911年支付利息505 312.5两上海规银,1912年至1923年支付本息每年50万两,加上1924年最后一笔付款为370 289.21,总计6 875 601.71两。根据清算对账单显示,政府拨款缺口为5 399 191.95两,应偿还贷款本息为5 238 948.52两,差额尚有160 243.43两。清政府承诺的资金没有按时到位,且并不计息,然而银行贷款仍需支付利息。借贷的不平衡引发流动资金的周转困难,使得浚浦局陷入运营困境。

   清末时期黄浦江浚治的两项主要工程是筑吴淞导流堤与开辟高桥新航道。至两项重大工程基本完成时,总费用达到682万两以上,加上政府特别补助用款30万两,合计720万两,清政府所筹20年的工程经费,在四年中几乎用尽,无力继续治浦,新航道的挖掘工作被迫停工但黄浦江全线导流远未完成。

   1910年底,清政府所筹治理黄浦江经费几乎用尽,而工程仅完成计划的1/4 ,如欲继续下去,需要增加800 万两经费,清政府无力拨此巨款。如果停办,又怕难保已取得的成效,遂与各国商议改订浚浦章程。同时,暂时撤销浚浦局,紧缩编制,精简官员和外国雇员,仅留下少数人办理“善后养工”事宜,直到利益相关多方商议筹划出新的制度形式和解决方案。清政府虽固执己见“认筹全费”,但实践失败,最终不得不改为收取海关专项附加税,为疏浚大业保驾护航。

  

  

  

   三、“公益法人”时期:江海关代收浚浦税

  

   民国成立后,利益相关多方反复筹划磋商改组方案。中国政府拨银耗尽后,在洋商代表的反复推动下,南洋大臣张人骏与江海关美籍税务司墨贤理重申开征附加税的主张。1912年4月4日,由上海洋商会陈条,各国领事认可,经中国政府同意后制定《办理浚浦章程》(以下简称:章程),重组浚浦局。章程对组织机构做出详细规定,规定了其财政自主权与独立性,以及人力资源管理的自主性,其实就是回归辛丑条约的筹划。

改组后的浚浦局,按照章程第二条,其权限系中央政府所委,不隶省宪属下,设立董事局(Conservancy Board)和顾问局(Consultative Board),总工程师从国家聘任改为机构自聘。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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