唐元:关于进一步加大科技创新投入的建议

选择字号:   本文共阅读 89 次 更新时间:2021-01-21 10:47:21

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唐元 (进入专栏)  

  

   实施建设创新型国家战略是新形势下我国应对国内外严峻挑战的重大举措。建设创新型国家,提升国家创新能力,必须尽快解决科技创新投入不足的问题。建议通过体制机制创新,营造政策环境,建立投融资平台,形成政府、企业、社会广泛参与的技术创新投入体系,为国家实施创新型国家战略提供充足的资金保障。

  

一、我国科技创新投入的情况分析


   科技创新投入,特指促进科技创新活动的资金投入,主要用于研究开发、工装准备和工业工程、生产启动和产前开发、无形和有形技术的获取以及产品设计等。从投资来源看,科技创新投入大致可分为四类:一是政府财政资金,包括财政直接投入和间接投入。财政直接投入有财政直接资助资金和财政投资资金,财政间接投入主要指税收优惠形成的让度。二是金融资本,包括银行信贷资金,资本市场融资资金,保险资金等。三是其他社会资金,包括产业投资资金,非营利机构投资资金,捐赠资金等。四是企业自筹资金。

   2006年以来,国家实施建立创新型国家战略,全面推进科技创新工作,科技创新体制机制不断完善,极大地调动了全社会的创新潜力和活力,全社会科技创新投入快速增长,科技对经济发展的支撑作用不断增强,我国正迅速成长为科技创新投入大国。2000年-2008年,我国全社会研究开发投入以年均27%的增速快速增长,2008年达到了4616亿元,2009年超过了5400亿元,我国研发投入总量已跃居世界第四位。初步形成了"政府为主导、企业为主体、金融为平台、社会各方广泛参与"的科技创新投入机制,按照2008年全社会科技经费筹集额测算,企业投入约占70%,政府投入约占21%,金融机构贷款约占4.5%,其他社会主体投入约占4.5%。

   目前,我国科技创新投入具有以下几个特点:

   一是国家财政科技投入对全社会科技创新投入的引领作用逐步提高。国家通过财政资金投入和税收优惠等方式,加大对科技创新活动的支持力度。在财政资金投入中,通过直接拨款方式加大对973、863、重大科技专项等重大科技项目的支持,加强对共性技术研发的支持,支持国家重点实验室等科研能力建设。国家财政优惠政策向电子信息等高新技术产业和新能源、节能环保等新兴产业集聚,通过贴息贷款等方式,支持高新区基建、企业技改、企业技术创新等项目。同时,国家还建立了涉及所得税、增值税、营业税等主要税种减免的科技税收支持体系。2006年-2008年,国家财政科技拨款年均增速24.59%,2008年国家财政科技拨款达到了2581.8亿元,2009年预计达到3050亿元,中央和地方财政大约各占一半。

   二是金融对科技创新活动的支持力度不断增强。国家鼓励金融资本支持科技创新。目前,以创业投资、多层次资本市场和科技保险为代表的创新金融日益活跃,支持工具和品种不断创新,初步形成了包括银行信贷、多层次资本市场融资、创业投资、企业债券、科技保险等共同参与和扶持科技创新活动的金融支持体系。

   三是企业作为科技创新主体的地位逐步凸显。2000年,企业研发投入超过全社会研发投入的50%,之后持续增长,近年一直保持超过70%的水平,2008年企业研发投入达到3311.7亿元,占全社会投入的71.74%。

   四是支持科技创新的法规体系基本形成。1993年首次发布、2007年又重新修订的《科技进步法》, 1996年出台的《科技成果转化法》,阐释了国家支持科技创新的投入制度和政策,明确提出国家加大财政性资金投入,并制定产业、税收、金融、政府采购等政策,鼓励、引导社会资金投入,同时允许国家财政采取引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资等方式,激励企业研发投入和金融机构支持科技成果转化,推动了全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长,为国家科技创新投入提供了良好的法制环境。

  

二、我国科技创新投入不足及其原因分析


   尽管我国已经成为科技创新投入大国,但还远不是科技创新强国。我国目前科技创新投入仍然不足,直接导致科技创新能力还比较低,科技成果转化率不高,远远不能满足结构调整和发展方式转变的需求,更不能适应建立创新型国家战略的要求。我国科技创新投入不足的问题主要表现在以下几点:

   第一,科技创新研发投入总量不足。科技研发投入占GDP的比例,是衡量一个国家科技投入水平和科技对国民经济发展影响力的核心指标。国家科技发展规划纲要提出了到2010年、2020年我国科技研发投入占GDP的比例分别要达到2.0%、2.5%的目标。近些年我国这项指标水平较低、提升缓慢的状况没有得到根本扭转,2008年和2009年分别只有1.54%和1.62%,距2010年规划目标有明显差距。同时,与世界主要发达国家相比,差距更大。同期OECD国家平均为2.3%,创新领先型国家如以色列、瑞典、芬兰、日本分别为4.6%、3.6%、3.46%和3.44%。由于科技创新投入不足,导致科技创新能力处于较低水平,据全球创新记分牌(GIS)发布的2008年最新数据,我国创新能力仍处于落后国家行列。

   第二,政府科技创新投入强度偏低。尽管近年来财政科技支出呈现快速增长态势,但与国家财政支出规模还不相称, 2008年我国财政科技投入强度仅为4.1%,还低于上世纪九十年代世界平均水平。同时,《科技进步法》提出的"国家财政用于科学技术的经费的增长幅度,高于国家财政经常性收入的增长幅度"的法定增长也没有得到完全落实。

   第三,企业创新投入强度较低。尽管企业科技研发投入占到全国的70%左右,但投入强度仍处于较低水平。2008年,我国规模以上工业企业研发投入占主营业务收入的比例仅为0.6%,大中型工业企业研发投入强度也只有0.84%,远低于2007年OECD国家平均2.4%的水平。2007年全国技术创新调查发现,我国有技术创新投入的企业数占全部被调查企业数之比只有28.8%。企业的研发投入强度低,导致企业研发能力不足,自主创新能力不强。

   第四,金融市场科技创新融资量少。国际经验表明,金融市场融资是科技创新投入的重要渠道。我国在全社会科技经费筹集额中,金融机构贷款资金近些年来不仅没有增长,反而有所下降,2007年金融机构贷款资金只占4.99%,是1995年以来的最低值,股票市场、企业债券、创业投资等其他科技融资方式大多还处于发育阶段,融资额更少。

   第五,科技创新的关键环节资金严重短缺。一是技术引进的消化吸收再创新投入严重不足。2008年,我国大中型工业企业技术引进与消化吸收投入之比为1:0.24,远低于日本、韩国1:3-1:5左右的水平,导致我国企业技术消化吸收能力与日韩等国相比差距较大。二是共性技术投入严重短缺。政府投入是行业关键共性技术投入最为重要的来源,而政府投入行业关键共性技术研发的资金占政府研发投入总量的比例比较低,2000-2007年基本上都在10%-14.1%间徘徊,导致我国共性技术投入严重不足局面。三是技术创新成果转化资金缺口大。科技创新转化资金需求量大,存在较大风险和不确定性,由于政府引导投入力度严重不足,其他主体资金投入比较少,导致科技成果小试、中试、产业化开发难以获得大规模资金支持。

   分析科技创新投入不足的原因,主要有以下几点:

   一是对科技创新投入重视不够。对科技创新的重要性和紧迫性认识不足,没有从国家长远利益和抢占国际竞争制高点的战略高度看待科技创新问题。尽管中央提出建立创新型国家的战略,但过去长期存在的"重基础设施建设、轻科技投入"的状况没有根本转变,增加科技创新投入尽管是法定目标,但也没有得到认真贯彻落实。

   二是税收优惠政策不完善。尽管多年来我国已经形成了包括所得税、营业税、增值税等主要税种直接减免税支持科技创新的政策体系,但这些政策往往都是针对特定领域、行业的"特惠性"优惠,不能对企业技术创新活动形成"普惠性"支持,其政策效果被大打折扣。同时,这些税收优惠政策往往出自多个部门,彼此之间衔接不足、协调不够,配套政策措施、考核监督机制缺乏,导致税收优惠政策的整体功能不强,大大影响了政策实施效力。

   三是国家科技创新工作统筹协调不力。在我国现行科技预算管理体制下,政府科技经费分配条块分割十分严重,国家科教领导小组、国家财政部门、科技行政主管部门和各科技预算相关单位,都没有科技经费配置和部署的统筹协调功能。国家科技部作为科技行政主管部门,只对科技前期开发具有行政职能,科技创新成果产业化推广等方面的职能则分散在发改委 、工信部等部门,过度分散的管理体制,导致国家科技创新发展宏观调控不力的状况。

   四是金融工具对科技创新的支持力度较弱。我国目前尽管全面引进了国外科技创新金融工具,初步建立了科技融资体系,但由于各种融资工具间缺乏有机衔接,制约了总体融资功能的发挥,并没有真正形成有利于科技创新融资的投融资平台。在支持科技型中小企业贷款问题上,尽管出台了许多政策,但都没有涉及到抵押标的物、风险分散机制和收益分享机制等关键环节的创新,科技型企业贷款难的问题仍然十分突出。同时,国家在科技金融方面缺乏总体规划和部署,还没有设立从事科技创新融资的政策性银行,不适应建立创新型国家的融资需求。

  

三、几点建议


   扭转科技创新投入不足的状况,建立促进科技创新投入的体制机制,是关系我国现代化建设事业全局的大事,对于加快实施创新型国家战略、转变发展方式和提高国家竞争力都具有十分重要的意义,必须采取更加切实有效措施加快推进。具体建议如下:

   (一)明确工作思路。解决科技创新投入不足的问题,必须充分发挥市场配置资源的基础性作用,创新体制机制,完善政策法规,增加财政投入,合理配置资源,完善"政府为主导、企业为主体、金融为平台、社会各方广泛参与"的科技创新投入机制,为实施创新型国家战略提供有力的资金保障。

   (二)加大财政投入。认真贯彻科技进步法,真正落实政府科技投入的法定增长机制,实现财政科技投入高于同期财政经常性收入增长比例。财政资金的投入重点是市场不能有效发挥作用的科技创新环节,要加大对关键共性技术、科技成果产业化二次开发和重大科技专项等方面的投入力度,尤其要加强对先进核电技术、海水淡化、煤炭清洁化利用等重大项目的财政支持力度。

   (三)完善税收政策。在认真落实近年来税收支持科技创新各项政策的基础上,重新设计针对所有企业技术创新行为的"组合拳"式税收支持政策体系,充分发挥税收政策引导全社会增加科技创新投入的作用。建议建立国家财政税务部门与国家科技管理部门联合统筹各类科技税收政策的机制,加大科技税收政策有效落实的力度,统筹协调各项科技税收政策,避免政策效应相互抵消。同时,建议在企业研发费用和技术开发费用的认定等方面,由科技管理部门和税务部门共同认定。

   (四)搭建融资平台。这是引导社会资金尤其是金融资本进入科技创新领域的必要条件。一是扩大财政引导基金机制,调动和整合社会资金加大对科技成果转化和科技型中小企业创新创业的投入。二是总结推广国家科技计划财政拨款与银行贷款相结合打包贷款的成功做法。三是允许国家高新区和条件成熟的省级高新区发行高新区企业债券,总结推广中关村科技园区、深圳市、大连市等正在探索的中小企业集合债券发行模式。四是在总结各地探索扶持科技担保活动的基础上,增强银行信贷资金对科技创新活动的支持力度。五是加大多层次资本市场支持科技创新的机制创新,尽快建立中小板、创业板中小型科技企业上市融资"绿色通道"。六是研究设立政策性国家科技创新银行的可行性。

   (五)加强统筹协调。建议强化财政、科技、发改委三部门沟通机制,加强科技预算统筹协调,防止科技项目投入重复部署。针对我国科技创新工作目前统筹协调不力的问题,建议按照大部制的政府机构改革方向,充实国家科技部行政职能,负责科技前期开发和产业化推广等科技创新全过程的行政管理职能。

  

(2009年)

  

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