莫纪宏:依宪立法原则与合宪性审查

选择字号:   本文共阅读 105 次 更新时间:2020-12-10 22:23:09

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莫纪宏  

   尽管依宪立法作为立法工作的一项原则在法理上和实践中尚未得到明确确认,但依宪立法所具有的价值功能是与依宪治国的价值目标的提出密切相关的。早在1982年现行宪法制定之际,宪法的根本法权威就得到了宪法文本的充分肯定。现行宪法序言最后一个自然段明确规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”此规定明确了包括各类立法机关在内的国家机关都必须要“以宪法为根本的活动准则”。“依宪立法”作为立法工作的基本原则应当是上述规定的应有之义。现行宪法第5条第2款、第3款还着重规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”由此可见,立法工作离不开宪法的指导,宪法是立法工作的总依据和正当性根源,“依宪立法”是立法工作的基本内涵和最低法治要求。

   在不断完善宪法实施过程中,依宪治国的价值目标逐渐得到了政策的确认,也催生了依宪立法原则的诞生。党的十五大报告首次提出“依法治国”,2002年第九届全国人大五次会议全国人大常委会工作报告首次提出“依宪治国”概念,并首次将“依宪治国”与“依法治国”联系起来,明确肯定“依法治国首先要依宪治国”。这一规定是以正式法律文件形式首次对“依宪治国”作出具有法律效力的“确认”。2004年9月15日,胡锦涛在首都各界纪念全国人大成立50周年大会讲话中提出“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政”。2012年12月4日,习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中提出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。” 2014年9月5日,习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中提出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,以党的文件形式首次明确了依法治国与依宪治国、依法执政与依宪执政之间的辩证关系,规定“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

   如何做到“坚持依宪治国”,这既是重大的法理问题,也是需要通过具体制度设计来实现的重大实践问题。从法理上看,依宪治国的价值目标可以按照全面依法治国各项法治工作的具体环节来加以分解,当然包括首先实现依宪立法、依宪执法、依宪司法、依宪监督等。其中,坚持依宪治国价值目标最关键的制度措施,就是要将依宪立法作为立法工作的基本原则,依宪治国必须要从法治工作的源头和起始环节抓起,立法工作是全面依法治国各项法治工作的逻辑起点,有“良法”才能有“善治”。习近平指出:“宪法是国家布最大的公信于天下。建章立法需要讲求科学精神,全面认识和自觉运用规律。”依宪立法能够为坚持依宪治国提供科学立法工作和完备法律体系以制度保障。

   依宪立法作为立法工作的一项基本原则,除了在制度功能上能够为坚持依宪治国提供可靠的立法工作保障、提供完备的法律体系之外,在保证全面推进依法治国各项工作的有效运行方面,特别是在保证宪法实施、加强宪法监督、维护宪法权威方面也具有重要保障作用。党的十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”政治要求在实际中要真正落地,前提是有赖于依宪立法原则的确立与支撑。合宪性审查中的核心要素是“宪”,如果被审查对象在产生或形成时就不受宪法约束,在事后的立法监督程序中提出合宪性审查要求,在法理上则缺乏逻辑基础。只有各项立法工作从一开始就受到作为根本法的宪法的有效约束,只有依宪立法原则被有效确认并得到尊重,才能够通过合宪性审查程序来发现和纠正违宪的法律法规,防止立法机关在立法过程中基于各种原因规避宪法原则约束。

   为保证依宪立法原则对合宪性审查工作发挥实质推动作用,首先要对其基本价值要求作出必要的制度界定。从立法工作的正当性、确定性和有效性特征看,依宪立法原则对立法工作的价值要求主要体现在三个方面。

   一是,无论何种性质的立法,立法主体的立法活动都必须要有宪法所规定的明确立法权限,即宪法作为国家的根本法,是一切立法活动正当性的来源,如果没有宪法上的明确授权,随意超越职权制定法律法规,显然属于违背宪法的立法行为。在国外的合宪性审查实践中,对受审查对象是否具有合宪性的审查,首先是对立法主体立法权限的合宪性审查。如果宪法上没有立法权的主体随意制定法律法规或者超越宪法规定的立法权任意制定法律法规,则在合宪性审查中可以作出明确的违宪判断和违宪结论。依宪立法原则的价值内涵首先表现为立法主体要享有宪法上规定的立法权,同时还要按照宪法所规定的立法权限来立法,否则其立法行为不具有合宪性。

   二是,作为国家根本法的宪法规定了国家根本制度和根本任务,宪法文本的内容通常都比较原则和抽象,需要通过立法机关制定法律法规加以具体化。立法机关在对宪法相关规定具体化过程中,也不能违背宪法原则和基本精神,不能随意改变宪法规范的基本要求,不能对宪法文本明确禁止的事项在制定法律法规时随意解除,不能对宪法规定的基本权利事项通过制定法律法规随意变更成法律义务,不能超出宪法的授权范围随意扩大授权事项或者缩减宪法上的授权,不能对宪法上的法律义务通过制定法律法规随意变更为权利事项等。依宪立法原则应当在法律规范层次上来明确立法工作的确定性,立法必须与宪法保持一致,不得与宪法发生“抵触”,更不能随意“放水”。

   三是,依宪立法还要求立法工作必须要尊重宪法保留原则,对于应当由宪法加以明确和规定的事项不宜通过制定法律法规来加以规定。依宪立法原则对立法工作的约束力体现在立法工作要尊重宪法作为根本法的最高法律效力,在立法实践中不能随意用制定法律法规的方式来简单代替需要通过修改宪法才能合理解决的问题。

   总之,依宪立法原则作为立法工作的基本原则,其价值要求的核心精神,就是要维护宪法作为根本法的法律权威。宪法具有最高法律效力必然要求一切法律法规的制定都必须以宪法为依据,宪法规定了国家根本制度和根本任务,凡是必须由制定宪法、修改宪法和解释宪法才能有效完成的立法任务,都不能简单地通过制定法律法规的方式来虚化宪法所具有的制度功能。

  

   五、以依宪立法原则消除阻却合宪性审查制度短板

  

   依宪立法原则作为立法工作的一项基本原则尚未对各级立法机关的立法行为产生制度上的硬约束,致使在法理上必须以依宪立法原则作为自身存在逻辑前提的合宪性审查工作,在实际运行中遇到了诸多制度短板的阻碍和限制。具有法律效力的正式合宪性审查工作并没有因为2018年现行宪法第五次修改中将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”而得到实质性推进。学术界和实务界翘首以盼的合宪性审查第一案仍然遥遥无期。对这一现象背后的制度原因,至少目前缺少法理上有说服力的解释。下文从依宪立法原则与合宪性审查的逻辑关系、依宪立法原则的价值要求、合宪性审查与合法性审查的制度界限三个角度来论证在制度上确认和坚持依宪立法原则有助于消除阻却合宪性审查的制度短板的必要性和可行性,以期为合宪性审查机构提供有效启动合宪性审查工作机制的学术方案。

   (一)立法的废改应关注依宪立法原则对立法的拘束力

   依宪立法只是对立法者的法理约束,至于在实际中立法者是否按照依宪立法的要求实施立法行为,则必须依赖制度上的立法监督。立法监督制度的确立就是通过合宪性审查来实现依宪立法的价值要求。合宪性审查与依宪立法之间的价值互补关系在法理上清晰明确,亟须立法监督实践的尊重和践行。如果立法监督实践中出现可以强化依宪立法对合宪性审查工作产生制度化硬约束的“宪法时刻”,立法监督机关采取了消极回避态度,错失了通过合宪性审查来强化依宪立法原则对立法工作产生硬约束效力的时机,那么,这种消极回避态度也会事实上阻碍及影响合宪性审查工作的有效开展。以2013年12月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》(以下简称2013年《决定》)为例,2013年《决定》虽然在学术界和实务界赢得了相当多的赞誉,但从推进合宪性审查工作角度看,却存在着严重的法理和制度上的瑕疵。最突出的法理问题就是回避了依宪立法原则对于合宪性审查的逻辑制约。2013年《决定》明确规定:废止1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第七十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》(以下简称1957年《全国人大常委会决议》)及《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称1957年《国务院决定》);废止1979年11月29日第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》。从现行宪法规定的立法监督权限看,全国人大常委会应当有作出这样决定的权力,问题的关键是2013年《决定》中废止1957年《全国人大常委会决议》及1957年《国务院决定》是基于明确无误的依宪立法原则作出的。1957年《国务院决定》是全国人大常委会批准公布的国务院令,是关于劳动教养制度的规定。1957年《国务院决定》为了表明自身立法的正当性,在条文中明确规定:“根据中华人民共和国宪法第100条的规定……作如下决定。”很显然,1957年《国务院决定》非常明确地指出了自身的立法依据是中华人民共和国宪法第100条。当然,这里的中华人民共和国宪法第100条指的是1954年宪法第100条。从法理上看,1957年《国务院决定》是基于依宪立法原则产生的,本身具有充分的“合宪性”。2013年《决定》要废止1957年《国务院决定》及其批准1957年《国务院决定》的相关决议,必须要对1957年《国务院决定》的“合宪性”问题作出正面回答。遗憾的是,2013年《决定》故意回避了1957年《国务院决定》的“合宪性”问题,没有利用依宪立法原则对立法工作的硬约束效力来正式启动合宪性审查机制,失去了一个通过合宪性审查工作来阐明依宪立法原则与合宪性审查之间紧密逻辑关系的“宪法时刻”窗口期,其中影响因素很多。主要原因应当是全国人大常委会无法在法理上有效解决1975年宪法产生之后,根据1954年宪法制定的法律法规是否仍然具有合宪性的问题,何况1957年《国务院决定》到2013年才宣布废止,作为依宪立法原则中的“宪法”已经经过三次全面修改,在废止1957年《国务院决定》时如何说明其已失去合宪性,在法理上是一件很困难的事。从法理上看,如果根据依宪立法原则认定1957年《国务院决定》的立法依据是已经作废的1954年宪法第100条,那么,就会产生问题,为何在1975年宪法产生之后1957年《国务院决定》还能生效至2013年?如果为了保全1957年《国务院决定》生效至废止时的法律效力,就必须从法理上说明在现行宪法框架下,1954年宪法第100条究竟处于何种法律地位。显然,这里存在两难抉择的法理难题,直接导致全国人大常委会采取了故意回避1957年《国务院决定》赖以产生的宪法依据的现象,凸显了全国人大常委会在维护依宪立法原则权威性方面行宪能力的制度短板。为此,不能忽视依宪立法原则与推动合宪性审查工作之间的内在逻辑联系和法理关系。否则,就无法解释引致全国人大常委会在实际中全面有效地启动合宪性审查工作所面临法理困境的各种原因。

  

(二)应按照依宪立法原则的价值要求明确相关立法依据 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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