袁利平 丁雅施:我国教育扶贫政策的演进逻辑及未来展望——基于历史制度主义的视角

选择字号:   本文共阅读 198 次 更新时间:2020-12-01 22:24:04

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袁利平   丁雅施  
职业教育在我国教育扶贫工作中起着不可或缺的作用。早在1983年,中共中央、国务院颁布的《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》中就指出:“改革农村中等教育结构、发展职业技术教育是振兴农村经济,加速农业现代化建设的一项战略措施。”[18]2014年,国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中赋予职业教育消除贫困的功能,发展职业教育与开发人潜在可能性能力的内在价值与教育扶贫蕴含的逻辑取向高度一致。在高等教育领域惠及面最广泛的是2012年教育部发布的《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》,提出面向贫困地区生源定向招生,扩大重点高校贫困地区学生的升学率,并鼓励学生毕业后返回生源地创业和提供服务,为贫困地区的建设和发展储备优质人才。

   同时,国家还积极倡导教育部直属高等院校开展定点扶贫工作,其中农林院校和师范类院校的人才、智力、技术、教育扶持成效尤为明显。随着人民群众对教育需求的不断扩大,学前教育阶段作为基础教育的先导性铺垫,在教育扶贫开发中的重要性也越来越受到重视。《纲要》明确提出要支持贫困地区发展学前教育、努力提升学前教育普及程度,这为贫困地区儿童接受学前教育的权利提供了政策保障。另外,《纲要》提出要建立规范的办园标准和准入制度,对学前教育阶段提出规范要求,并注重加强对贫困地区幼儿教育师资的培训培养,这有效地保障了贫困地区基础教育的质量水平,使贫困地区儿童“不输在起跑线上”。

   3.政策的扶持对象:深度聚焦贫困

   当前,我国教育扶贫政策的帮扶对象聚焦于贫困地区和贫困人群,主要表现在重点区域与特殊人群相结合,这与我国“精准扶贫”的时代背景相吻合,切合扶贫对象“精准识别”的政策要求。“集中连片特困地区”是目前我国开展教育帮扶工作的主要战场。2018年1月,教育部、国务院扶贫办联合发布了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》,明确要求进一步向深度贫困地区教育扶贫聚焦,以“三区三州”为重点区域,以补齐贫困地区教育短板为突破口,充分调动各方的主动性及创造性。

   除连片特困地区以外,家庭特困生、贫困地区教师、留守儿童、特殊儿童、少数民族学生等特殊群体也受到了国家和政策的特别关注。《纲要》指出要加快建立农村寄宿制学校,完善农村留守儿童关爱服务体系和监测机制,确保留守儿童不因经济困难、就学困难等原因而失学。除此之外,政策中还提出要对长期在贫困地区任教的教师实行倾斜优惠政策,加大对贫困地区教师的培训力度,提升其专业素质与能力,并落实其工资和职称待遇的提高,改善贫困地区教师工作和生活条件,提升教师的地位。各项政策都显现出有针对性地对特殊群体、弱势群体的保障和帮扶,并在区别不同人群致贫原因和脱贫需求的基础上对症下药,使教育扶贫政策逐步精准到户、精准到人。

  

   五、我国教育扶贫政策的未来展望

   贫困是困扰人类社会发展的永恒话题,新中国成立以来,我国就一直没有停止与贫困作斗争的探索。历史上任何一项政策制度都不可能尽善尽美,需要价值逻辑、制度建设和行动体系等方面的协调运作。随着扶贫政策的不断完善,脱贫工作的不断深入,新时期我国存在的绝对贫困状况已经相继得到改善,但相对贫困的问题逐渐凸显。原有的教育扶贫政策在新的形势下边际效益递减,因此,积极寻求教育扶贫政策创新与变革就显得尤为重要。

   1.从追求效率逻辑转向效益逻辑

   我国的扶贫开发工作已经有质量地完成了解决贫困地区人口的温饱问题,进入巩固扶贫成果、提高贫困地区及人口发展能力、防止脱贫人口返贫的新时期。随着社会各界对扶贫脱贫的不断关注,人们对扶贫工作的效益诉求也不断提升。传统的教育扶贫政策把重心置于追求贫困地区基础教育普及化和升学率的提高,对贫困地区的教育质量和贫困地区真正的教育脱贫需求的关注则次之,扶贫模式主要以“高效率”为运行逻辑,这已经不能满足新时期人们对构建社会公平正义的价值追求。教育扶贫政策要实现从追求“效率”的价值逻辑转向追求“效益”的价值逻辑,就要在关注扶贫效率的基础上重视扶贫效果的实现,“精准识别”和“有效帮扶”则是两个关键的切入点。

   首先,对教育扶贫问题的关注点要从普惠性的扶贫转向关注特定对象的精准式扶贫。教育精准扶贫的内涵归结为通过教育这一特定的方式来扶持特定群体解决贫困问题。通过代际传递累积效应而导致贫困的群体是扶贫的重点关注对象,通过教育提高特定贫困人口的观念、知识、技能与能力,这只是手段,脱贫才是目的。在这一过程中,教育精准扶贫重点指向的是贫困对象与治理贫困主体之间的精准衔接。这就要求在教育扶贫工作中,国家应改变传统的寄希望通过普及性扶持政策来追求扶贫效率的旧思路,转向致力于从政策层面对不同类型的贫困人口进行区分,甄别其不同的致贫原因和脱贫需求,并对症下药、有的放矢、因地制宜、因时制宜地实施科学政策,服务贫困地区。

   其次,为了保障脱贫攻坚决胜阶段教育扶贫工作的有效实施,对教育扶贫工作的具体要求应从“数量”指标转向“质量”指标。改革开放初期,为了快速提高贫困地区人口的受教育水平、缩小城乡教育差距,我国教育扶贫政策一度遵从“数量”逻辑,“升学率”“入学率”“普及化”等成为政策文本中的高频词。随着我国基础教育普及化工作的基本完成,教育公平问题开始逐渐显露。城乡教育质量之间的差距演变成为当下贫困地区最主要的致贫因素,这就要求教育扶贫政策的关注点落实到薄弱地区学校办学质量和教学水平上。当下贫困地区学校面临的主要问题集中在师资结构不合理、教师素质水平有待提高、教学管理水平相对落后等方面,国家要加大力度实施农村教育改革,填补贫困地区教育短板,通过教育扶贫政策,优化配置教育资源,持续通过“贫困地区教师培训计划”“特岗计划”“农村校长助力工程”“校长国培计划”等政策,切实提高贫困地区师资队伍水平,提高贫困地区的教育水平,促进城乡教育均衡化发展,避免阶层固化和贫困代际传递。

   2.从实施宏观引导转向具体举措

   对一项政策成效的考量,宏观制度框架的科学性与合理性是基础,除此之外,政策是否具有实效还会受到政策实施的影响。政策是否精准,落实也至关重要。宏观的政策内容为教育扶贫工作提供了整体思路和指导方向,但在具体实施工作时往往会遇到很多不确定性要素,导致执行人员对政策的认知与执行能力之间不相匹配,阻碍着扶贫工作的进一步实施。细化具体措施、大力落实举措也是检验教育精准扶贫的一项具体内容。科学合理的教育扶贫政策应确保顶层设计与配套政策之相互呼应、宏观引导与具体举措之相辅相成。

   国家政府不仅要全面推进《教育脱贫攻坚“十三五”规划》《纲要》《意见》等整体性宏观政策的落实,也要根据扶贫对象的不同类别,因地制宜地完善政策,细化具体举措,为地方层面开展扶贫工作指明具体行动指向,提升政策设计与脱贫需求的匹配度,确保各项政策在实际运行中实事求是地落地。地方政府切忌脱离本地实际教育发展情况而照搬上级政策材料,制定“大而化之”的形式主义政策;应在遵循国家宏观制度框架的前提下,结合本地的教育发展实际和短板所在,依据困难地区群众的真实诉求,设计出台具有地方特色的区域政策,明确规划具体行动方针和实施细则,提高政策的科学性与可行性,切实有效地推进扶贫工作。

   3.从倡导单一主体转向多元主体

   政府在教育扶贫中的作用是主要的,但绝非唯一的主体,教育本身就是介于政府和市场之间的第三部门[19]。国家政府因其代表最广大人民群众的利益,并拥有组织、决策、信息、资源等方面的相对优势,毋庸置疑地一直在教育扶贫政策体系中占据着主导地位。在当下精准扶贫的政策背景之下,教育扶贫工作更加复杂,且任务艰巨,政府囿于自身一家主导已无暇顾及精细化的任务分割。教育扶贫更加渴求以分工为基础的协同执行[20]。建立教育扶贫分工协同的多元行动体系,我们应主要从以下几个方面发力:

   首先,加快转变中央政府职能。从主观层面上摈弃一家独大的旧观念,积极引进社会力量参与教育扶贫共治,拓宽多元化的教育扶贫资本来源渠道。在教育扶贫治理体系中,除了政府力量,积极拓展社会力量和学校力量,尤其是发挥高等院校的扶贫作用。对中央政府而言,要逐步实现简政放权和权力下放,提高地方政府的主动性与活力。同时,要关注到被扶贫对象这一现实主体,帮助贫困地区人口了解政策,建立健全群众监督和信息反馈机制,在教育扶贫工作进程中充分听取并参考被扶贫主体的实际需求和监督建议。政府要切实体会到教育扶贫工作是社会大众共同的任务,政府、社会和扶贫对象自身都是教育扶贫主体,在扶贫工作中扮演着不同的角色。

   其次,牢固树立地方政府主体意识。基层政府是教育扶贫政策切实推行的主力军,可在我国现有的科层制组织架构理念和“自上而下”的强制性推行模式下,基层政府往往对工作报以完成任务的心态,注意力集中在上级政府的“检验”和“监督”上,关注短期绩效目标,采取应对式的行为策略,导致许多扶贫政策最终沦为面子工程。因此,地方政府要充分发挥主体意识,将教育扶贫工作视为长期性、稳固性、主体性的任务来推行落实。

   最后,切实发挥教育扶贫政策“元治理”作用。在政策层面积极构建协同共治的多元行动体系,明确各部门的目标管理和责权划分。在教育扶贫治理过程中,明晰教育部门同其他协同职能部门之间的关系定位和权利责任,实行资源和信息共享、协同推进教育扶贫政策的落实。同时,进一步健全社会力量参与教育扶贫的准入机制,从政策层面明确落实多元主体的职责,促进不同主体间的有效衔接与合作,凝聚扶贫合力,拓宽开发路径,满足贫困人口不同的教育需求,为教育扶贫工作注入鲜活动力。

   授人以鱼,不如授人以渔。教育扶贫通过提高贫困地区人口的发展能力来实现脱贫是一项根本性的扶贫任务。教育扶贫政策的变迁是制度在演进历程中不断变化和调整的结果,也受到了历史制度的制约和社会总体结构的嵌入性影响。要想保持教育扶贫政策的活力,就要勇于打破原有的路径依赖,走出惯性制度的舒适区,把握住制度变革的关键转折点,激活教育扶贫新政策的创新发展。精准识别扶贫对象,科学解析其致贫原因和脱贫需求,广泛寻求多方合力,多角度投入扶贫工作,释放教育扶贫政策的流动性和开放性,这将是教育扶贫工作持续创新的未来走向。

   参考文献:

   [1]新华网.习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式发表主旨演讲(实录)[EB/OL].[2019-03-20].http://www.xinhuanet.com/2018-04/10/c_129847209.htm.

   [2]庄德水.论历史制度主义对政策研究的三重意义[J].理论探讨,2008(5):142-146.

   [3]李新翠.我国中小学教师配置标准政策变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析[J].教育研究,2015(10):72-77.

   [4]付民.中国政府消除贫困行为[M].武汉:湖北科学技术出版社,1996:36.

   [5]袁利平,张欣鑫.教育扶贫何以可能——多学科视角下的教育扶贫及其实现[J].教育与经济,2018(5):30-39.

   [6]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)的通知[EB/OL].[2019-03-26].http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60922.htm.

[7]人民日报网络版.关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定[EB/OL].(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《湖南师范大学教育科学学报》2019年第4期

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