张敏:从面向政府到面向社会:西方公共行政学发展的一个基本分期——兼论公共行政公共性的发现

选择字号:   本文共阅读 80 次 更新时间:2020-09-30 07:12:44

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张敏  

   作者简介:张敏(1972- ),政治学博士,东南大学人文学院副教授。

   内容提要:学术史是公共行政学的基础性知识构成。以公共行政的中心及其转移为依据,西方公共行政学的发展可以分为面向政府的公共行政和面向社会的公共行政两个基本时期。面向政府的公共行政以政府为公共行政中心并追求公共行政的科学化和效率化;面向社会的公共行政以社会为公共行政中心,以提供良好的公共服务为旨归。这一学术分期虽然宏观和简略,却揭示了西方公共行政理论和实践发展的内在逻辑进程,体现了西方公共行政理论和实践发展的整体性与连贯性,避免陷入碎片化、割裂化以及简单的阶段叠加的危险,也为公共行政之公共性的发现提供了一个知识背景。

   关 键 词:公共行政/学术史/面向政府/面向社会/历史分期

   标题注释:本文系国家社科基金项目“社会主要矛盾转换条件下中国政治发展的生活政治路径研究”(项目号:18BZZ005)的阶段性成果。

   学术史是西方公共行政学知识的基础性构成,许多公共行政学家依照不同的标准对公共行政学的发展进行了历史分期。公共行政学的学术史也是公共行政学其他研究议题的背景知识,一些常见的重要议题,如公共行政公共性的发现就是置于公共行政学发展历史之中进行讨论的。人们发现,在公共行政学的不同发展阶段,对公共行政公共性也有不同的设定。与常见的分期不同,本文提出了一个西方公共行政学发展的基本分期。根据公共行政的中心及其转移,我们把西方公共行政学的发展分为两大基本时期:面向政府的时期与面向社会的时期。①这一分期既是时间上的,大致符合西方公共行政学发展的历史进程;也是逻辑上的,呈现了西方公共行政学发展的逻辑进程,即伴随现代行政国家的发展,贮藏在各种行政理论体系或者思想体系之中的知识发展的必然性。在此背景下,本文对公共行政之公共性的发现提出一些自己的看法。

  

   常见的公共行政学历史分期

   西方百年公共行政学的发展历程有多种阶段划分方式。最常见的划分是发展的时间阶段划分。总体上,公共行政学的演进可以描述为:“公共行政学成型于20世纪的美国,并在20世纪30年代进入其发展的黄金时代,形成了所谓的古典公共行政学”,而1952年的“西蒙—沃尔多之辩”“正式结束了公共行政学的古典时期”,其后则进入“一个长达60年的范式分离和竞争”阶段。②理查德·J.斯蒂尔曼二世发现,20世纪美国公共行政学的发展呈现出每20年转换一个知识结构的阶段特征,为此他把20世纪公共行政学的发展分为四个时代:1926-1946年的POSDCORB正统论时代、1947-1967年的社会科学异端时代、1968-1988年的重申民主理想主义时代以及1989年开始的重构时代。③尼古拉斯·亨利做了一个比较细致的划分,在伍德罗·威尔逊发轫的初始阶段之后,他把公共行政学在20世纪的发展分为七个时期并伴以五次研究范式的转换。这七个时期包括1900-1926年的政治行政二分时期、1927-1937的行政原则时期、1938-1947年的挑战时期、1947-1950年的回应挑战时期、1950-1970年则作为政治学的公共行政和作为管理学的公共行政时期以及始于1970年的作为公共行政的公共行政时期。五次范式转换先后经历了政治与行政二分范式、公共行政原则范式、作为政治学的公共行政范式、作为管理学的公共行政范式以及作为公共行政的公共行政范式。④更有甚者,约瑟夫·A.尤格斯和劳伦斯·F.凯勒做了一个更为细致的时间阶段划分,他们从19世纪80年代开始到20世纪90年代结束,以每十年为一个周期把美国公共行政学的发展分为十二个时期,每一个时期的主题和任务都有所不同。如19世纪80年代的萌芽和初建时期、20世纪30年代的行政国家兴起时期、20世纪40年代对行政国家的反思时期、20世纪90年代的基础变革时期等。⑤丁煌在借鉴杰伊·M.沙夫利兹、阿尔伯特·C.海德以及德怀特·沃尔多观点的基础上把西方公共行政学的发展阶段划分为1887-1918年的提出与创立时期、1919-1941年的正统时期、1941-1959年的批评与转变时期、20世纪60年代的应用与发展时期、20世纪70年代的挑战与创新时期、20世纪80年代至今的总结与探索时期。⑥

   另一种常见的划分是理论阶段划分,董礼胜基于西方学者的理论流派划分,把公共行政理论的发展划分为七个时期和八种流派:1887-1968年的传统公共行政理论、1968-1979年的新公共行政理论、1979-1987年的民营化理论、1987-1991年的民主行政理论、1991-1996年的新公共管理理论、1996年至21世纪之初的新公共服务理论、21世纪初至今的整体性治理理论以及公共价值管理理论。他还认为工具理性与价值理性在这种八种理论流派中做钟摆式运动。⑦

   除此之外,因研究者所处的时代以及所采用的标准不同,还有三阶段、四阶段、五阶段、六阶段等诸多的历史分期。⑧这些分期为我们理解西方公共行政学的发展提供了必要的帮助。但我们认为,不论是时间的阶段划分,还是理论的阶段划分,抑或其他方式的划分,西方公共行政学的历史演进都不是这些阶段划分表面上呈现的时间上的简单线性推进,而是内涵着公共行政中心从政府向社会转移的逻辑线索,这一逻辑线索构成了西方公共行政理论与实践的整体性与连贯性,也为我们认知西方公共行政学的历史提供了一个新视角。

  

   面向政府的公共行政学

   所谓面向政府的公共行政学⑨,在内容上,是以政府为公共行政中心,以提高政府行政的科学性和效率为主要目的;在时间上,以现代公共行政学的发轫为起点,大致以1947年赫伯特·西蒙《行政行为》的出版为高峰。政府导向是这一时期公共行政学的最主要特征(在实践上也是如此),而且这一特征是非常清晰的。伍德罗·威尔逊在《行政学之研究》中引用布隆赤里的观点开门见山地说:“政治是政治家的特殊活动范围。而行政管理则是技术性职员的事情。”⑩威尔逊《行政学之研究》里通篇强调的都是政府质量与政府能力的提升问题,尽管这篇文章的表达是含糊的,但他提出了公共行政学早期发展的政府研究议程,并开启了一个“政治—行政”二分的公共行政学认知范式。

   弗兰克·古德诺继承了这一范式。除了政治是国家意志的表达、行政是国家意志的执行两种职能的划分之外,古德诺当然也把政府的完善视作公共行政理论与实践的中心。这种政府中心主张与当时公共行政的主导性观念是一致的。古德诺援引的《法国行政辞典》把“行政”解释为“公共服务的总体,从事于政府意志的执行和普遍利益规则的实施”;《世纪辞典》对“行政”的说法则是“行政人员的责任或职责,特别是政府的执行职能,包括政府的总体和局部的所有权力和职责的行使,它既不是立法的,也不是司法的”(11)。可见,“执行”与“政府中心”也不是威尔逊与古德诺的首创,而是当时关于公共行政的一种主导性看法。相较于学术先辈,古德诺的阐述是相对清晰的,说明了“公共行政应该在哪里”,而在其后的追随者的观念里,政府的官僚体制成为了公共行政的中心。(12)

   韦伯的官僚组织理论使威尔逊与古德诺的公共行政学设想得以“落地”,传统公共行政的认知图式也得以确立。在公共行政学的视域之下,韦伯的官僚组织理论提出了一个理想的政府组织模型,也为传统公共行政学铺设了基本的研究议程。根据这些议程,欧文·休斯把传统公共行政的原理归纳为:(1)政府以等级制、官僚制的原则组织;(2)政府通过官僚组织结构提供服务;(3)政治与行政的分离;(4)公共行政需要职业官僚。(13)1926年,伦纳德·怀特的《行政学导论》面世,这既是公共行政学的第一本教科书,也是政府组织学的一次系统性构架。从该书的篇章结构来看,“有六章讨论的是行政组织、中央集权体制与限度、权力汇一的体制与方法、权力汇一的限度、部门的组织、行政机构的改组”,有九章“讨论的是人员问题、人员问题的历史回顾、官纪、人员的招考和考试办法、分级与订定薪奉、升迁与效率纪录、惩戒与罢免、退休制度、公务员制度”等。(14)及至20世纪30年代后期,对政府的分析达到一个高峰。1937年,卢瑟·古利克和林德尔·厄威克在《行政科学论文集》中提出了著名的公共行政七原则:POSDCORB,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。这些原则是对政府组织运行的提纲挈领式概括,是传统公共行政进入黄金阶段的标志,“代表了1937年的公共行政”。(15)

   按照沃尔多的说法,20世纪30年代是公共行政学的黄金时期,也是公共行政学的“正统论”时期。(16)然而,“公共行政原则”范式在40年代受到了西蒙的严肃批评。在一个追求科学地位和学科身份的时代背景下,西蒙认为,这些行政原则并非科学理论的基础,只是一些“行政谚语”。因为,“对几乎每个原则来讲,都能找到一个同样似是而非,并且可接受的矛盾原则”(17)。众所周知,西蒙不但质疑了公共行政原则,而且对“政治—行政”二分法也进行了批评。尽管如此,西蒙依然没有脱离政府中心的认知图式,把公共行政过程界定为政府的决策过程,管理即决策。西蒙认为,每一项决策都包含着目标选择和有关目标的行动,就决策导向最终目标的选取而言,人们可以称之为决策的“价值判断”,就决策目标的实现而言,可以称之为“事实判断”。(18)两种判断分别对应于“价值要素”和“事实要素”,价值要素与价值含义、伦理成分有关,事实要素与事实成分、事实命题有关。而所谓事实命题,就是“关于可以观察到的事物及其运动方式的陈述”(19)。西蒙认为行政科学应该建立在事实命题之上,并以事实与价值的二分替代政治与行政的二分,把决策的事实过程当作公共行政学的科学基础。然而,事实与价值的二分在实质上是对政治与行政二分的科学化与进一步发展,并没有突破传统公共行政的理论框架。对此,文森特·奥斯特罗姆评论道,西蒙对政治行政二分法的挑战是成功的,但成功之后,西蒙又“回到了官僚制组织的世界,社会世界两分为政治和行政两大领域,他在这一为人所熟知的约束之内进行其研究”(20)。

  

   面向社会的公共行政学

   1947年是一个很特别的年份。在这一年,西蒙出版了《行政行为》,标志着传统公共行政学的政府面向达到了理论顶峰。然而也就在这年,公共行政学也开始了其社会面向的转向。这一转向一开始发生在关于公共行政学学科定位的争论之中。1947年,罗伯特·达尔发表了《公共行政科学:三个问题》。在文中,达尔实际上表达了公共行政学不能把眼光局限于政府的主张。他认为,公共行政科学必须对人的行为的某些方面加以研究,因为公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的,因此,公共行政研究本质上是对处在具体环境中具有某种行为的人的研究,公共行政学关心的是政府机构所服务的领域中的人的行为。(22)达尔不仅希望公共行政学研究摆脱政府中心的窠臼,而且也希望建立起公共行政和更广阔的社会环境之间的联系,因为“我们无法承受因忽视公共行政和其社会环境之间的关系而造成的损失”(22)。

达尔是从公共行政科学建立的障碍角度来谈论这个问题的,认为除非能够克服规范价值的确立、人性的理解以及社会环境的异质性这三个难题,否则公共行政科学将是不可能的。(23)而其后沃尔多则对公共行政研究赋予了更多的社会期望,即由关注政府组织本身转向关注民主价值。1948年,沃尔多出版了《行政国家》。在这本由博士毕业论文脱胎而来的类似于文献述评的著作里,沃尔多一方面强调社会环境对公共行政理论的影响,要求公共行政研究要置于一定的物质背景与意识背景之下,因为“美国公共行政学已发展出无疑与其独特的经济、社会、政治和意识形态相关联的政治理论”(24)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江海学刊》2019年第6期

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