池志培:美国对华科技遏制战略的实施与制约

选择字号:   本文共阅读 1122 次 更新时间:2020-07-24 10:28:03

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池志培  
在国际竞争的压力下,奥巴马政府不得不放松了对卫星技术出口的限制。这个例子表明,封堵技术很可能会导致自身在国际市场竞争中落后。这种国际竞争的压力将是美国在进行遏制型战略时不得不考虑的因素。

   与之相关,由于美国并没有掌控所有的关键技术能力,其对华科技遏制的效果很大程度上将取决于能否联合其他国家构建起一个多边体系针对中国。如果其他国家不愿意加入美国的对华科技遏制联盟,那么美国的技术遏制将使得中国与其他国家的科技合作更加紧密,其他国家的企业将获得原来美国企业所占有的份额,中国的资金也将投入到其他国家的初创企业,这种压力将会迫使美国重新思考其对华的限制。因此美国争取盟友的成效将影响美国对华全面技术遏制的发展趋势。

   4.4美国对外来科技人员有巨大的需求

   美国虽然是高科技第一大国,但是也非常依赖外来科技人才。据统计,美国科技专业(STEM)研究生项目的学生大部分来自海外,所占比例为50%~80%不等。以2015年数据为例,美国电气工程专业的研究生81%来自海外,计算机科学是79%,机械工程62%。不夸张地说,如果没有国际学生,大部分美国学校的理工科项目都难以为继。而来自中国的学生和研究人员在其中占了最大部分,其在获得美国理工科博士学位的国际学生中占22.4%。对中国籍研究人员的限制将严重影响美国的大学和研究机构以及高科技产业的人才招募。美国大学对于美国政府可能的对中国留学生和研究人员的限制非常敏感。而科技公司向来反对对科技移民的限制。特朗普政府上台以来的反移民政策已经使得美国吸引国际留学生的能力出现下降,外国移民技术人才向加拿大流失,而其对华科技遏制以及对中国籍的学生和研究人员的限制排外氛围使得美国对科技人才的吸引力进一步下降,最终将伤害美国的高科技行业。对外国人才的需求无疑将是制约美国对华科技遏制战略程度的一个重要因素。

   4.5政府管制能力的不足

   现代技术的发展已经远远超出了一个单一的机构足以全面把握的程度。在对华科技遏制实施过程中,美国政府需要对特定技术进行甄别,而这本身将会是一个巨大的挑战。以ECRA中规定的新兴技术为例,何为“新兴”在实际操作中将面临巨大的操作困难。首先,新兴技术也就意味着相关技术还不成熟,其发展方向和最终产生何种影响并不明确,即便是行业的专家也很难断定技术的哪个部分最终会影响国家安全或者维持美国在该项技术的领先地位。这意味着管制清单的制定不仅存在准确定位核心技术的困难,还面临要不断地跟踪学界最新发展的挑战。其次,许多所谓的新兴技术一开始就是在全球化以及开源的环境中进行,比如人工智能技术,对其进行出口限制并不大具有操作性。第三,在美国商务部公布的征求意见的新型技术清单中,很多都不是新兴技术,例如定位导航技术已有几十年的研究和使用历史,即便是目前的人工智能技术,其原理在1980年代就已提出。这意味着相关机构对技术的掌握相当有限。如果说美国商务部工业与安全局尚且面临如此多的技术难题,那美国国会议员的情况则更为糟糕。许多学者已经指出美国国会议员的科技知识储备已经远远不足以支撑他们在相关领域的立法能力。在美国第115届(2017—2019年)国会中,只有约7%的国会议员有一定的数学和理工科背景。而为美国国会提供技术咨询的国会技术评估办公室也在20世纪90年代共和党主导的国会改革中废弃。

   现代的全球化经济是一个极为复杂的系统,在系统效应下,政府政策的意图与实际效果之间经常发生偏离,政府能力的局限日趋显著。特朗普政府经济政策的一个主要目的是推动美国制造业复兴和回流。但是在一系列经济政策和关税之后,美国制造业不仅没有复兴,反而在2019年陷入了衰退,寄予厚望的制造业回流也极为有限被特朗普视为美国制造业回流标杆工程并其称为世界“第八大奇迹”的富士康美国工厂,在2018年奠基后至今依然不见踪影。可以预见,政府能力也将是美国推动对华科技遏制战略的一个重要制约。

   4.6政府内部的分歧

   即便在特朗普政府全面采用遏制型战略的当下,美国政府内部依然存在强烈不同意见。主张自强型战略的声音依然强大。比如,尽管特朗普政府高官对华出口管制持极为强硬的立场,美国商务部内部的事务官员还是秉持了传统的反对过于严厉管制的态度,更多与商界站在一起。负责出口管制的鹰派代理副部长在2019年中辞职,一个重要原因是美国商务部内部对于如何实施管制存在巨大分歧,该副部长显然遇到了无法应对的内部反对压力。另一方面,具体管制意见迟迟无法出台,对于所谓基础性技术的管制甚至还没有发布征求意见的公告,一个重要的原因是内部斗争。在2020年初,美国又传出国防部官员反对实施对华为的更为严格的出口管控,原因是担心过于严格的管制伤害了美国相关行业的发展进而危害美国的国家安全。

   更广泛而言,在美国国内,也有许多有识之士认为美国应该将主要精力用于国内振兴。谷歌公司前任总裁和董事长埃里克·施密特(Eric Schmidt)在为美国政府提供建议时,也强调美国政府应该聚焦于国内对科技发展以及教育的政策支撑,甚至还有与中国的科技合作。

   综上所述,虽然特朗普政府一意孤行推行对中国科技发展的全面遏制战略,但是其也面临种种制约因素,美国政府在将来的政策转向具有相当的可能性。尤其是如果发生政府更迭,民主党政府转向更为自强型的政策是可能的,但同时,他们也会更大程度地寄希望于建立西方的对华统一战线。但即便这样,其他国家对遏制型战略的抵触也将构成重要制约。虽然有诸多因素驱动美国的遏制型战略,包括国会对华强硬的共识、民众对华态度转变、中美之间的竞争关系更为突出等,但是本部分内容也表明这种向遏制型战略的转型并不是一个单向且已然确定的变化,也会遭到国际国内各种力量和因素的制约,是一个正在发展并由不同力量交互作用结局未定的过程。

  

   五、中国的应对

  

   美国对华科技遏制战略既是技术发展趋势与中美战略关系演变的结果,也有特朗普政府及特朗普个人的原因。在两国竞争关系加强的情况下,这种遏制在一定时间内预计还会加剧。虽然现在双方在贸易问题上达成了部分“停火协议”,但美国精英对中国技术发展的担忧可能会驱使美国长期采取遏制型战略。中国的技术进步、经济体量和世界地位迫使中国必须直面这场技术遏制。因此,中国需要首先审视自身的战略优势和不足,发现战略机会和威胁,并采取相应的应对措施。

   美国对华技术遏制的最大一个教训,是技术上的自主创新和掌握核心技术的重要性。许多中国企业在被美国禁售零部件以后生产和经营遇到了极大的困难。习近平同志反复强调“大国重器必须掌握在自己手里。要通过自力更生,倒逼自主创新能力的提升”。遏制型战略预设了科技实力的差距,所以消灭了这个差距也就彻底瓦解了遏制战略。在中美这场科技博弈中,中国在关键技术上的突破将使得美国实施遏制战略的意义减少,进而减少采用这种战略的冲动。虽然中国技术的强大在短期内可能会使得美国更加强化对华技术封锁和压制,但是长期来看,如果中国在基础研究和技术上能够取得突破,美国终究会认识到自强型战略的必要性以及与中国科技合作的重要性。

   中国需要进一步改革开放。2017年以来中国的进一步开放举措使得中国市场对于美国企业更有吸引力,让中国产业升级给中美企业都带来机会。对于中国科技企业而言,除了技术研发,在管理制度和团队的国际化和地区化也要做出努力,更加国际化的管理和开放的姿态将最大限度地减少疑虑。

   中国需要尽力扩展国际科技合作的渠道。一方面,要加强与美国以外国家的科技合作,扩宽对外投资范围,这样即可破除美国的技术封锁,又能增加美国放弃技术封锁的国际压力。另一方面,中国也要利用现有的国际贸易机构来积极应对美国滥用国家安全理由阻碍正常贸易往来和技术交往的行为。毕竟,现有的国际制度也鼓励发达国家向发展中国家进行技术转移。中国还需要想方设法改善科研环境,引进国际人才,科技之争归根结底是人才之争。中国与美国之间的科技竞争最终也会是两国对于国际一流人才的吸引力的竞争。

   尽管特朗普政府采取对华科技遏制战略,但是美国社会对此仍存在着许多疑虑,许多专业人士都认为这种技术围堵对美国并没有好处。前国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)就主张要用“小院子,高篱笆”(smallyard,high fence)的方式来处理关键技术的问题。而欧亚集团的保罗·特廖洛(Paul Triolo)指出美国对华为的封堵实际上对国家安全并没有多大的助益,而只是推高了部署5G的成本。享有盛誉的美国外交政策委员会2019年的报告《创新与国家安全:保持我们的优势》批评了美国采取的对华科技遏制战略。中国要理性看到美国政策转变过程中的诸多制约因素,并利用这些因素和争取其中理性力量的支持以推动美国政府政策转变。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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