滕泰 张海冰:土地要素市场化改革再起步,放松供给约束难题仍待破解

选择字号:   本文共阅读 115 次 更新时间:2020-06-01 19:54:50

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滕泰 (进入专栏)   张海冰  

  

  

土地要素市场化改革再起步,放松供给约束难题仍待破解


滕泰  张海冰

  

   改革开放以来,土地要素的市场化是中国经济的快速增长的重要推动力。在快速工业化和快速城镇化进程中,大量农业用地转为非农用地,每一单位土地在转为非农用地以后,其对GDP的贡献提高10倍以上,上述土地红利是过去三十年经济增长的重要源泉。但是近年来,由于土地要素供给约束严重,土地供给成本快速上涨,土地红利迅速下降,因此去年以来,关于土地要素的一系列改革举措相继出台,4月9日,中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,其中较受关注的也是土地要素的市场化改革的相关内容。

  

   一、土地供给约束的主要表现形式

  

   1990年代以来,城市土地市场逐步建立,但在土地公有的基本制度框架下,中国土地要素的市场化进程一直相对比较谨慎,在土地要素流转制度中也留下了较多的计划经济的“沙砾”——供给约束,例如土地所有权不明确、土地使用限制以及土地转让权限制等等。

   具体而言,现阶段中国土地要素供给紧张的根本原因在于以下几个方面:一是土地供给被人为限制在很窄的领域,在新的《土地管理法》实施之前,只有国有土地使用权能够入市交易,大量农村土地无法进入市场交易;二是农村土地的权利界定非常不明确;三是国有土地的供给受到严格的规划、计划限制,同时还受到繁琐的审批机制约束;四是土地使用权二级市场非常不发达,大量土地使用权被沉淀在低效产业和领域,无法通过交易实现流转和优化配置。因此,土地要素市场化的问题,本质是通过对法律、政策的修改,放松对土地要素的供给约束,释放更多的土地要素红利。

   去年以来,在土地要素市场化领域,一些新的法律和政策举措正在出台,中国土地要素市场化的进程已经出现再度启动的迹象,相关政策主要涵盖了以下几个方面:

   第一,扩大土地要素进入市场的范围。例如,2020年1月1日,修订后的《土地管理法》付诸实施,规定农村集体经营性建设土地可以入市,改变了原先建设用地只能用国有土地的格局;同时,“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”也已经进入法律规定。

   第二,加快农村土地确权的进度。历经五年之久的农村集体土地确权颁证工作于2018年底全面结束;宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作也在加快,自然资源部提出2020年底基本完成这两项工作。

   第三,放松土地审批的权限。例如,2020年3月12号,国务院颁布了《关于授权和委托用地审批权的决定》,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省一级地方政府批准,同时试点将永久的基本农田转化为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准。北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆作为首批的试点省市。4月9日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也提出,“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。

   第四,加快土地使用权二级市场建设步伐。2019年7月6日,国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,提出建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。

   近日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》更是提出,要“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”,“健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预”。以上这些措施与我们新供给主义经济学多年来呼吁的放松土地要素供给约束,降低供给成本,提高供给效率等学术主张也是一致的。

  

   二、放松土地供给约束,长期难题仍待破解

  

   近来政府已经出台了一系列的政策,推进土地要素配制市场化的程度,放松土地供给约束,这是值得肯定的进展,但是从实际执行来看,还有一些问题值得引起重视:

   首先是打通现有政策落实的梗阻点,确保“好经要念好,好事要办成”。例如,在2013—2018年的土地确权过程中,由于部分地方政府选择不改变既形成的土地承包权,所以未公开宣布土地承包权的确认情况,而是低调地选择与拥有土地承包权的农民确认土地承包情况,在有关登记系统中予以确认,而忽视了大量不合理失去土地承包权的农民的利益。如果在这样的承包权确权基础上,开展土地流转,难免会引发更深层次的利益冲突。

   又比如,尽管新修订的《土地管理法》已经将农村集体经营性建设土地入市写入法律,但是在现实中还面临着利益机制尚未理顺,地方政府对此积极性不高的困局。最近黄奇帆先生就此曾做了深入的分析:按照原来的办法,低进高出征收集体用地,对地方政府发展是一个既增财又省事的方案。如果农村集体建设性用地跟城市的建设性用地是同地同价同分配,对城市政府来说就少了一块本来可以用于城市基础设施建设的利益,所以在这件事上,地方政府往往积极性不高。应当加快调研,尽快理顺各方的利益诉求,推动农村集体经营性建设土地加快入市步伐。

   另外,农村集体经营性建设土地入市实际上还要受到规划、登记等环节的制约:入市的土地要符合规划,规划必须是工业或者商业等经营性用途;必须要经过依法登记;在每年的土地利用年度计划中要作出安排。在新冠肺炎疫情对经济产生严重冲击的情况下,应当呼吁适度放松土地供给在和规划、计划上的约束,增加土地投放,降低土地供给成本,提升经济的活力和增长潜力。

   其次,要继续加大土地要素领域的硬骨头、老大难问题的研究和解决力度,例如,在深圳等城市存在很多“城中村”,即当地农民利用宅基地、集体建设用地修建的小产权房。在改革开放的早期,城中村解决了大量进城务工人员的住房问题,发挥过一定的正面作用,但是到了今天,城中村已成为城市升级的重要障碍,城中村和小产权房导致土地价格上涨所带来的巨额利润在政府、农村集体和个人之间的复杂博弈中被瓜分,留下了大量无法拆除的“肿瘤”。

   城中村改造,是土地市场化领域的老大难问题,但如果解决好了,可以在很大程度上缓解一线城市住宅供给不足、房价高企的问题。对此各方面都进行了大量的研究,但至今尚未有地方政府推出实质性的政策来解决。已经有学者提出,借鉴国际上的“增值溢价捕获”(land value capture)的理论和实践,来实现土地和房地产开发过程中的公私协作(public private partnership),是解决城中村问题的有效路径,这实际上与我们提出的“采取改革措施,增强市场在土地供给中的作用,建立政府、开发商和农民之间的协调机制,如鼓励原土地使用者以股东身份参与土地开发,引入社会资本分担开发成本,避免政府主导导致的一级土地市场垄断,可以增加土地供给,降低土地成本”的思路不谋而合。

   宅基地的流转也是土地要素领域的硬骨头之一,尽管2018年就提出“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,但目前宅基地使用权的流转还停留在只能在本村流转的阶段,几乎是原地踏步,导致大量已经离开农村的农民手中的宅基地无法转化为在城市购房的现金收入。尽管相关部门曾明确“城里人到农村买宅基地这个口子不能开”,但宅基地流转也并非只有简单买卖一种方式,已经有地区在试点通过股权化的方式将宅基地转换为现金流,这样的试点应当鼓励。

   第三,要重视一些创新政策的实际效果。例如有企业家反映,在某些土地供给压力很大的城市,对提供给企业的用地提出严苛的业绩要求,达不到就要收回土地,限期迁出,被称为“亩产论英雄”。有些产业园区对入园企业生命周期内的绩效评估重重加码、层层加码,不仅有“法则”还有严苛的“罚则”。提升土地绩效无可厚非,考核评估也是政府管理的有力手段,但是更应该考虑到目前因为疫情和全球经济下行的困境,以及大多企业的实际困难,及时调整前经济乐观时的旧指标,让考核变得更合理、更包容、更谨慎。同时,科技产业园若过短的产业培育期(比如2年)、过高的考核指标,都是不切实际、不健康的。

   我们认为这位企业家的观点值得重视,在土地集约化利用的高压下,过于考核用地企业的收入、利润和税收贡献,将促使企业行为短期化,对于培育产业的长期竞争力实际上是有害的,这种做法本质上仍然是在加重而不是放松土地的供给约束。

  

   三、释放土地要素红利,提升经济增长动力

  

   有人指出,“中国经济发展并不缺土地,缺的是城镇建设用地指标”,这句话值得我们深思。长期以来,中国实施了最严格的耕地保护政策、最严格的城镇建设用地规划政策,这对于保证中国长期发展的资源底气无疑是非常正确的。但是我们也要看到,土地作为一项基本的生产要素,在财富创造中扮演着无可替代的重要作用,如果这项的供给要素长期处于收紧、偏紧甚至过紧的状态,对于经济增长的长期动力培育是不利的。

   从新供给经济学放松供给约束的原理可以看出,解除土地的供给约束,有助于提升经济体的产出。当土地供给数量不受约束时,企业对土地的需求为Q*,对应的产出为Y*;当土地供给受到约束时,土地供给低于企业的最优需求,能够得到的土地上数量为Q1,则产量也只能达到Y1;如果采取改革措施,解除土地要素的供给约束,土地的供给会从Q1增加到Q*,那么产出将从Y1增加到Y*(图1)。

  

   根据新供给经济增长模型,经济增长需要土地、劳动和资金作为要素,技术进步作为驱动力,适宜的制度则是经济增长的条件。如果没有适当的制度,要素和技术的供给处于被抑制的状态,经济增长就缺乏长期的动力。

   有研究机构做过这样的比较:全中国所有的城镇建设用地加起来,只有5.6万平方公里,占国土面积的0.58%。而美国2.4亿城镇人口居住的地区则占了其国土面积的3%。全世界的城市占地球陆地面积的比例是2.7%。这几个数据的比较相对粗略,但是也能在一定程度上说明问题,如果我们长期将土地供给约束在远远低于发达国家甚至全球平均数的水平上,无论我们怎样精巧地设计政策,供给的紧缺和成本的上涨都是不可避免的。

   当然,多年来在人多地少的基本矛盾下,中国在集约化利用土地和节约利用土地方面,已经取得了巨大的成就,但若能进一步适当放松土地供给约束,切实降低土地供给成本、提高土地供给效率,定能为中国经济下一阶段的增长创造新的红利。*

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