莫纪宏:论法律的合宪性审查机制

选择字号:   本文共阅读 175 次 更新时间:2020-04-24 22:53:31

进入专题: 合宪性审查  

莫纪宏  

   内容提要:本文从现行宪法第5条所规定的法制统一性原则出发,指出法律与行政法规、地方性法规一样,都属于合宪性审查的对象,但与对行政法规、地方性法规合宪性审查制度设计不同的是,对行政法规、地方性法规的合宪性审查目前在立法法上有明确的程序和机制,但对法律的合宪性审查却缺少相应的程序与机制。本文从我国现行宪法所确立的人民代表大会制度的基本特征和要求出发认为在我国目前全国人大及其常委会享有国家立法权同时又能够修改宪法、解释宪法的体制下,法律的制定主体与法律合宪性审查主体之间具有同一性,因此,采用西方国家“对立”或“对抗”式的法律合宪性审查方式与我国党领导立法的政治体制不相吻合。在制度上唯一可行的办法就是充分发挥全国人大及其常委会自身内部监督机制的作用,特别是发挥全国人大宪法和法律委员会在保证法律合宪性方面的作用。在对法律的合宪性审查上只作出“相一致”或“不相一致”的审查结论,对于“不相一致”情形可以采取修改宪法或受审查的法律,或者是解释宪法或受审查的法律的方式进行相应处理,从而保证法律与宪法之间的高度一致性,维护宪法权威和法律自身的正当性。

   关 键 词:法律合宪性审查程序和机制/宪法程序/不一致审查/良性违宪/

  

   一、合宪性审查工作必须建立在科学界定审查对象的基础上

   党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”为了贯彻落实十九大报告关于“推进合宪性审查工作”的精神,2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第44条第2款明确规定:宪法第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”根据上述规定,十三届全国人大设立了“宪法和法律委员会”。为了进一步明确全国人大宪法和法律委员会的法律职责,充分发挥其在推进合宪性审查中的重要作用,十三届全国人大常委会第三次会议于2018年6月22日通过了《全国人大常委会关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定》,该决定第二项明确规定:“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”由此可见,随着全国人大宪法和法律委员会的设立并依法进入工作程序,合宪性审查工作将成为社会公众瞩目的焦点。对于全国人大宪法和法律委员会来说,在协助全国人大及其常委会履行宪法实施监督职能的过程中,最重要的工作就是要依法对那些提请合宪性审查的对象进行认真审查并作出相应的处理意见供全国人大及其常委会作为决策参考。

   由于合宪性审查工作刚刚起步,当下合宪性审查工作的重点首先应当立足于理清楚到底哪些对象可以纳入合宪性审查的范围,法理和制度上的理由是什么等等。这个最基础性的问题如果不能给出科学和明确的答案,合宪性审查工作就很难得到扎实和有效的推进。很显然,对于合宪性审查的对象必须给予精确地鉴别,特别是要给出制度上的充分依据和理由,否则,即便是纳入了合宪性审查的范围,也很难得出令人信服的审查结论。

   从法理和制度上科学地界定合宪性审查的对象,现行宪法第5条规定的法制统一性原则是最重要的参考依据。现行宪法第5条第3款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第4款又规定:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”从上规定不难看出,合宪性审查的对象至少应分为两类:一是法律规范类,包括“法律”、“行政法规”和“地方性法规”;二是行为类,现行宪法第5条第4款和第5款涉及两种可能违反宪法的行为,第4款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”第5款又规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”其中,“法律”、“行政法规”和“地方性法规”应当是合宪性审查的主要对象。相对于“法律”而言,“行政法规”和“地方性法规”作为合宪性审查对象目前是有明确的法律程序和机制来加以合宪性审查的,2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第99条第1款规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、***、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第2款又规定:“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”根据立法法的上述规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例被视为合宪性审查的明确对象,可以通过立法法第99条规定的程序启动对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性审查工作。可以说,立法法的上述规定是实施现行宪法第5条第3款的具体措施,使得现行宪法第5条第3款规定的“行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”有了具体程序和机制的保障。然而,宪法第5条第3款规定的“法律”不得同宪法相抵触,根据什么程序和机制来审查,统观宪法和相关法律法规的规定,都是言语不详。而对“法律”进行合宪性审查可以说是国外法治国家合宪性审查制度最核心的内容。合宪性审查制度归根到底是为了保证法律的合宪性。1949年《德意志联邦共和国基本法》第20条第3款明确规定:“立法权受宪法制约。”这就是说,合宪性审查的主要制度目标就是要约束法律,保证人民代表组成的议会制定的法律要与人民制定的宪法之间保持高度一致,从而体现人民主权原则。

   对全国人大及其常委会制定的“法律”究竟是否存在明确的制度意义上的合宪性审查程序和机制呢?这个问题在法学界和法律实务界都有不同的看法,①需要在加强对合宪性审查进行深入理论研究的过程中逐步加以解决。本文从我国现行宪法、立法法等法律的具体规定出发,结合合宪性审查的法理,详细探讨,如果要启动对“法律”的合宪性审查程序和机制,究竟如何在制度上加以运作等与合宪性审查实际工作密切相关的理论问题,为全国人大宪法和法律委员会更有效地推进合宪性审查工作提供明确的法理依据和指引。

  

   二、法律与宪法同源不能成为否定对法律进行合宪性审查的制度根据

   尽管我国现行宪法第5条第3款明确规定“法律”不得与宪法相抵触这一法制统一性原则,但在具体的立法实践中却因为法律与宪法在立法程序与机制上的“融合性”而导致对法律进行合宪性审查的法理困境。2015年《中华人民共和国立法法》第87条规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”根据上述规定,宪法与法律是具有不同法律效力的法律形式,存在着上位法与下位法之间的逻辑关系,因此,“法律”不得同宪法相抵触是宪法具有最高的法律效力的应有之义。但如果从立法主体之间的关系来看,如何启动对法律的合宪性审查程序和机制则存在着很大的制度悖论。

   首先,全国人大是宪法上规定的修改宪法和制定基本法律的同一主体。现行宪法第64条第1款规定:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”第2款规定:“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”虽然说宪法修改的程序相对于法律的制定程序要求要严厉一些,但是,对于全国人大来说,自身通过立法程序制定的基本法律很难说与自身通过的宪法修正案相违背,个别基本法律在立法程序中甚至获得了全票通过,②而1982年现行宪法及其五个修正案的通过并没有哪次获得全票通过,因此,在合宪性审查程序上,根本无法启动对全国人大制定的基本法律的合宪性审查程序。

   其次,由全国人大来审查全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律是否与宪法相抵触在制度上也不可行。虽然2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第97条第(一)项明确规定:“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。”但全国人大每年通常只召开一次全体会议,而且是由全国人大常委会召集会议,从法理上来看,由全国人大常委会召集全国人大开会来审查全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律是否与宪法相抵触,这也是不可能发生的,因此,立法法第97条第(一)项所规定的全国人大对全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律或者是全国人大常委会批准的自治条例和单行条例在合宪性审查程序和机制上是无法行得通的,存有“无效条款”或者“无法实施条款”的嫌疑。第三,由全国人大常委会来审查全国人大制定的基本法律的合宪性存在着“越权审查”的嫌疑,即便全国人大常委会积极行使审查权,也无法做出任何结论,因为按照宪法和立法法的规定,只有全国人大有权撤销全国人大常委会制定的法律,而不能反其道而行之。更为关键的是,根据我国现行宪法第67条第(三)项的规定,全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”,因此,全国人大常委会作为全国人大的常设机构,实际上左右着全国人大的立法权。加上现行宪法第67条第(一)项、第(四)项明确规定,全国人大常委会有权解释宪法和法律,因此,全国人大制定的基本法律以及全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律和全国人大常委会对全国人大制定的基本法律的修改,在法理和法律上如何解释、是否与宪法相抵触,合宪性审查的主动权在全国人大常委会,不在全国人大。

既然全国人大及其常委会制定的基本法律和基本法律以外的其他法律的合宪性审查程序和机制在制度上根本就无法启动,是否意味着“法律”就可以排除在合宪性审查范围之外呢?这个问题确实是困扰法学界的重大理论问题。早年宪法学界曾有专家非常尖锐地指出了这个问题,并形象地称之为“妈妈要犯错误,儿女又能如何?”③郝铁川教授甚至还提出了“良性违宪”的概念,④试图制造这样的概念来规避法律的违宪问题。特别值得关注的是1982年的起草者在设计这个制度时的考量也可以证明法律的合宪性问题在逻辑上可以存在,但在制度上对法律是否合宪依照法定程序和机制来进行审查是不可行的。根据1982年宪法亲身参与者许崇德教授的回忆,在1982年宪法起草过程中,当时对“监督宪法实施”的机构设计有两种方案:第一种方案是设计一个与全国人大常委会平行的宪法委员会,专门负责违宪问题;第二种方案是设计一个地位低于全国人大常委会的宪法委员会,协助全国人大及其常委会监督宪法实施。最后这两种方案都没有获得通过,仍然采用了1954年宪法的基本做法,即在现行宪法第62条和第67条规定由全国人大及其常委会负责监督宪法实施。当时的一个主要理由是由彭真同志提出的,即“宪法的规定,通过具体立法的完善来落实,由全国人大常委会监督宪法的实施。”⑤彭真同志上述观点后来在解释现行宪法的具体内涵时影响很大,形成了全国人大及其常委会制定的法律是宪法的具体化的学术思想。迄今为止,我国宪法学者主流的学术观点仍然坚持“法律是宪法的具体化”的学术判断。这一观点就导致了法律根本不可能出现违宪问题,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 合宪性审查  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/121017.html
文章来源:《法学评论》(武汉)2018年第6期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统