李艳:网络空间国际治理中的国家主体与中美网络关系

选择字号:   本文共阅读 94 次 更新时间:2019-11-08 07:06:43

进入专题: 中美网络关系   网络空间   国际治理  

李艳  

   内容提要:近年来,国家主体尤其是网络大国在网络空间治理中作用的上升,成为治理进程的突出特点之一。这一方面是由网络空间治理历史发展阶段的规律和必然性决定的,另一方面“斯诺登事件”也起到了“催化剂”的作用。该事件后,各国网络安全关切空前高涨,纷纷采取更积极主动的措施,除加强自身能力建设外,更加大参与网络空间国际治理进程的力度。但鉴于当前网络安全形势与网络大国关系,网络空间国际治理形势呈现诸多不确定性,各国尤其是以中美为代表的网络大国能否从网络空间国际治理发展的客观规律出发,处理好双边网络关系,将直接影响网络空间国际治理进程。

   关 键 词:网络空间  国际治理  中美关系

  

   随着网络空间安全形势的日益严峻,网络空间国际治理重心更多地专注于网络安全与网络空间稳定的维护。对于网络空间的安全威胁,究其根源,无一不是行为主体的失范,如由于缺乏能够得到普遍认可与遵守的行为规范,国家间的网络冲突与争端升级;再如由于缺乏对非国家行为体的有效管束手段,网络犯罪与网络恐怖主义的危害巨大。国际社会普遍认识到,鉴于当前网络形势,这些问题的解决将更多依赖国家的作为与相互合作水平。为此,近年来国家主体作用的上升成为网络空间国际治理的特点之一。但与此同时,随着各国在网络空间的博弈加剧,大国间,尤其是中美的网络关系与合作状况又不容乐观,这给网络空间国际治理的未来带来一定的不确定性。因此,从网络空间国际治理的视角来审视和思考中美网络关系,对于把握当前治理形势与未来走向具有十分重要的现实意义。

  

   一、从网络空间国际治理发展进程看国家主体作用的演进

  

   鉴于网络空间的全球性与复杂性,实践中的网络空间国际治理更多地表现出全球治理的特征,不仅多主体参与,决策程序多元,诸多治理议题的推进主要依赖国际范围内的各方的协商、协调与合作。所谓网络空间国际治理,其实就是国际社会各利益相关方(国家政府、私营部门、民间团体乃至用户个人)着眼于全球互联网发展所具有的技术与社会双重影响,为促进网络空间有序、良性发展所进行的国际协调与合作实践活动。在这些协调合作过程中,包括国家、私营部门、公民社会乃至用户在内的多利益相关方均需要发挥各自应有作用。但需要指出的是,在网络空间国际治理发展进程中,受互联网社会化发展阶段的影响,网络空间国际治理的内容与重心有所不同,呈现鲜明的时代特征,而与此相适应,在不同历史阶段,综合来看,起主导作用的主体并不相同。国家即政府主体的作用也经历了不同的历史发展阶段。

   (一)20世纪90年代,国家主体的缺位。该时期互联网发展处于起步与普及期,虽然互联网从产生之初,其治理就强调“多利益相关方”参与,但实际情况上,国家主体作用长期缺位,一方面,这是由互联网发展的客观规律所决定,当时国际社会对于互联网的认知主要集中在技术方面,认为互联网作为一种传输与分享信息的技术架构,其本质特征是开放、自由、平等和共享,基于这种技术架构而形成的网络空间天生具有“去中心化”与“虚拟”特质,其发展依赖于内在发展规律。因此,该时期涌现了大量专注于互联网技术维护与标准制定的I*治理机构①,尤其是美国政府商务部决定成立ICANN来负责互联网基础资源的分配与管理。该时期的治理机构无论是从组织形式还是运作模式上均充分体现出当时的认知体系,开放而自由,重视发挥民间团体、私营部门和个体的作用,注重不受传统现实社会约束限制的个性,鼓励创新精神,注重决策过程的开放与规则的有效性,强调没有政府参与和限制的自由和平等。另一方面,将政府等同于“控制”的认知在一定程度上压制了国家主体应有的职能与作用。当时的治理圈甚至弥漫着强烈的网络自由主义思潮,反对政府介入互联网事务,担心其“强权”、“官僚”会损害网络平等的基本架构与影响治理的效率。这种理念与认知在互联网出现之初,对于全球互联网的繁荣和发展的确起到了十分积极的推动作用。②

   (二)21世纪头十年,国家主体的作用得到国际社会的承认与重视。进入21世纪以来,互联网已成为重要全球信息基础设施,并以极大的广度与深度渗透到社会的各个方面,涉及诸多领域的公共政策协调及国际博弈,以技术为中心的治理理念与相应机构设置在应对越来越多的非技术问题面前力有不逮。治理内容与重心也不再仅局限于基础架构的运维与标准制定,而是根据现实发展需要,不断适应新的治理需求。因此,在联合国的推动下,国际社会开启信息社会世界峰会(WSIS)进程,并成立“联合国互联网治理工作组(WGIG)”和“互联网治理论坛(IGF)”,标志着国际社会从综合治理角度展开深入细致的探讨。2005年6月,WGIG在工作报告中对互联网治理的工作定义为:“互联网治理是各国政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。③WGIG在工作报告中确定了“多利益相关方”共同参与治理进程的原则,并特别强调各国政府应在与互联网发展相关的公共政策制定中扮演“最关键角色”。因此,从某种意义上讲,与其说WSIS进程明确了多利益相关方模式,不如说其对该模式的强调更多旨在改变国家主体长期缺位的现象,为各国政府发挥应有之作用正名。

   (三)“斯诺登事件”后,国家主体作为得到进一步提升。2013年夏天“斯诺登事件”的曝光成为网络空间国际治理实践进程得以极大推进的重要触发点。在此之前,治理进程一直处于缓慢的渐进式改革中,“斯诺登事件”无疑加快了此进程,各国网络安全关切空间高涨,其结果之一就是导致国家主体在网络空间治理中的作为得到进一步提升。如联合国框架下的国际电信联盟(ITU)、信息社会世界峰会(WSIS)进程、互联网治理论坛(IGF)职能更新,上合组织、“金砖国家”、七十七国集团甚至是二十国集团、七国集团等均在网络议题上有所作为,更有政府主导或发挥重要影响的各项国际议程,包括“伦敦进程”和中国世界互联网大会(乌镇大会)。未来这一势头将只增不弱。政府作为力度的提升会对传统网络空间格局带来何种冲击,它们与非政府主体又会展开何种程度的控制权争夺,谁会对未来网络空间秩序施加更重要的影响均有待进一步观察,但网络空间走向“大治理”的趋势已十分明显,即各利益相关方如何进一步加强综合统筹,除了要有协商平台,更要有协同机制。但无论如何,国家主体的作为,尤其是大国之间的协调与博弈将对未来网络空间治理走向产生深远影响。

  

   二、从网络空间发展的客观规律认识国家主体的重要性

  

   纵观互联网全球化与社会化发展进程,“网络空间”的概念与实践是一个逐步发展的过程,从社会学的角度来看,只有当社会关系赖以发展与存续,“空间”的属性才得以显现。这也是为什么最初的“互联网治理”逐渐演进为“网络空间治理”,如果说前者更关注互联网本身作为一项技术架构的发展,后者则更关注基于互联网技术本身,人类社会关系与互动的变化,更加强调通过“秩序”的构建能够使网络空间更好地成为经济发展的引擎、文化交流的媒介,以及社会生活的平台。作为一个“空间”,相较于其他“空间”,其具有分层、全主体覆盖以及权力边界模糊等特点,而实践证明,这些特点决定了国家主体必然发挥越来越重要的作用。

   (一)网络空间“各层”的发展现状决定国家主体必然发挥更大作用。网络空间是一个“分层”的空间,相较于其他传统空间,“网络空间”是一个比较抽象的概念。一是它有一定的物质基础,即互联网设施与基础架构,没有这个互联互通的平台,就没有数据流动与信息分享的基础;二是它不是物理的空间,而是社会学意义上的空间,即人的行为产生与社会关系存续的空间,人们利用网络拓展社会活动,网络空间才因此产生;三是人类在此空间的活动具体体现为信息数据内容的传递与共享。因此,网络空间大致可以分为三个层次,即基础层(互联网物理架构与协议等)、数据内容层(网上传递的信息内容与产生的数据)与行为层(各行为主体在网络空间开展的各项活动)。不同层所涉及的议题多元而复杂,没有哪一个国家或哪一个机构能够解决所有层面的治理问题。

   从分层的角度来看,目前基础层架构基本稳定,治理重心主要集中在内容层与行为层。其中内容层涉及国家内部的网络管理与政策的部分属于各国内政,但涉及跨国存储和传输的部分则需要国家间的协调与协议的达成,因此国家间网络关系对于数据与信息的全球流动至关重要,这从美欧“隐私盾协议”(EU-US Privacy Shield)④的达成和欧洲国家推出《通用数据保护条例》(GDPR)就可见一斑。对于行为层,具体包括国家行为主体规范与非国家行为体规范,近年来,全球性网络安全威胁尤其是国家间网络冲突与摩擦增多,越来越多的专家认为,这些冲突与摩擦,无论是网络犯罪还是网络攻击,究其根源均在于网络空间各行为体的失范。对于国家行为主体的约束,无疑需要国家间进行协商,制定出相应的准则与规范,如上合组织框架下提出的“信息社会国家行为规范”以及“联合国框架”下信息安全政府专家组(GGE)对于网络空间国家行为规范的探讨等。而对于非国家行为体的恶意行为,如打击网络犯罪与网络恐怖主义,均在实践中更多依赖掌握足够资源,具备足够能力的各国政府的投入与合作。因此,现阶段国家间,尤其是大国间的协调程度与合作状况直接影响网络空间治理的效力与效果。

   (二)各主体的战略资源差异决定国家主体必须承担更多的职责。网络空间是各主体均能够在不同程度上施加战略影响的空间,即所谓全主体覆盖。由于互联网技术与应用的全球性泛在化,尤其是技术应用的“低门槛”,无论是国家还是非国家行为体均可以在网络空间拓展活动,如国家将其作为确保战略优势与拓展国家利益的空间;企业将其作为推进全球贸易与跨国经营的领域;社会团体将其作为开展活动与展示力量的渠道;用户将其作为进行社会生活与信息交流的平台。而在其他空间,这种主体全覆盖式的密切利益相关性并没有那么突出,如在天、空,非国家主体能够施加的影响有限。这也是互联网权力结构被认为是扁平化,技术赋权使得传统国家主导的权力结构在网络空间发生一定改变的原因。

   但实践发展证明,这种权力结构还没有达到质的突破。网络空间固然是多主体作为的空间,但由于网络空间与现实空间的高度融合和互动,非国家主体的作为或者说影响力仍然只是依靠所谓非对称优势,处在从无到有,从弱到稍强的阶段。涉网问题即使是单纯的技术问题也越来越多地与公共政策相关联,而国家无疑在公共政策的制定中发挥着主导作用。此外,从权力与责任的关系来看,任何主体在获取权力的同时,必须履行相应的责任,否则权力的影响力和持续性都会受到极大影响。随着网络空间安全形势的日益严峻,在应对网络威胁,确保网络空间稳定与秩序方面需要提供更多的公共物品,但相较于国家主体,大部分非国家主体要么意愿不足,要么能力不够。比如大型跨国IT企业对于网络空间治理的重要性不言而喻,其自身也不断声称要提升“社会责任”,但究其本质仍然是“逐利”的,如果公益与其自身利益出现冲突,则难以保障;再比如网络社群,其责任与公益意识都很强,但在现实中主要依靠自发行动与呼吁,所能提供公共物品的资源相对有限。因此,相较于其他非国家主体,国家主体的战略影响力在现阶段仍然是其他主体无法超越或可以替代的,而大国的作为及合作尤为重要。

(三)网络空间权力边界的不明晰需要国家主体的主动作为。网络空间是与现实空间相互嵌入的空间,传统意义上的海、陆有天然界限,即使是天与空,亦可通过人为协商与划定,从法律上对其边界与范围做出相应规定。但在网络空间不同,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 中美网络关系   网络空间   国际治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 国际关系 > 中国外交
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118889.html
文章来源:《现代国际关系》2018年第11期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网