郭苏建 王鹏翔:中国乡村治理精英与乡村振兴

选择字号:   本文共阅读 482 次 更新时间:2019-11-04 22:08:27

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郭苏建   王鹏翔  
乡村社会的编制不断更新和完善,主体参与者也随之不断变化,但是从事乡村社会治理的主体始终保持着“乡村绅治”的鲜明特点。

  

   “长老型乡村治理精英”的权威主要来源于同一宗族内部的凝聚力。作为血缘和地缘结合的产物,宗族内推选出来的治理精英经由国家认同后获得了相应的合法性权威,从事乡村治理。一个宗族中产生治理精英就意味着另外一个或者其他几个宗族在乡村治理中失去了主导的话语权,进而在农村社会中会出现“一家独大”或者“多家抗衡”的局面。有学者曾指出,强有力的宗族观念,及由此产生的舆论和面子压力,使村庄内宗族之间的竞争变得重要。由此可见,“长老型乡村治理精英”的产生往往伴随着乡村社会内部之间宗族力量的博弈,最为直接的表现就是以小亲族与小亲族的联合为手段,影响甚至决定着村委会的选举,并在日常中影响着乡村社会治理工作的开展。因此,“长老型治理精英”要想成为乡村社会治理的核心力量,首先需要依靠自身公正公平、善于交际、能够代表本宗族利益等方面的能力,在本宗族内树立威望进而获得宗族内部的认可,成为本宗族内部德高望重的“长老”;其次,宗族内的小亲族通过对内合作、对外竞争等途径获得乡村社会民主实践的主动权,通过笼络选票等手段来实现本宗族内部精英向乡村社会治理精英的升级和转化(图2)。在这个过程中,乡村治理精英成为了宗族利益的代名词,因此善于对本宗族进行利益输送是成为“长老型乡村治理精英”的主要特点。

  

  

   随着我国改革开放事业的发展,尤其是税费制的改革,农村地区的经济结构和人口结构发生了翻天覆地的变化,大量的剩余劳动力从土地上剥离出来涌入城市。传统的宗族意识逐渐被淡化,宗族组织也随着人口的流动而逐渐解体,由宗族内在联系所构建的一种相对稳定的乡村秩序面临着巨大的挑战。

  

   上述问题的存在,并不意味着“长老型乡村治理精英”会随着社会的发展而退出历史舞台。调研中发现,当前“长老型乡村治理精英”依旧存在于我国一些经济落后、地理闭塞的贫困乡村地区,并依靠自身在宗族内薄弱的影响力,继续发挥着稳定社会治安等基本职能。但在乡村经济发展和产业结构调整等方面,大多数“长老型乡村治理精英”并不愿意做出相应的变革,导致所在乡村各项事业停滞不前,脱贫攻坚的工作更是难以有序开展。诸如,在湖北调研时,有扶贫工作队反映原本想通过扶贫单位集体采购等途径为A村拓宽农产品销售渠道,却因村支书疲于组织村民统一收购农产品而不了了之。一次性销售100余万元农产品的机会打了水漂。类似现象在吉林白山Z村也同样存在。出现这一现象的原因主要有两个:第一,思想保守——“长老型乡村治理精英”大都年龄偏大,思想固化,不愿承担发展经济和产业所带来的风险;第二,利益固化——“长老型乡村治理精英”的经济收入基本来自于担任村干部而获得的上级补贴,他们清晰地认识到一旦发展了产业,在乡村社会内部势必会出现新的“带头人”,自己依靠宗族势力建立起来的权威必然会遭到挑战,在新一轮的选举中就没有获胜的把握。为了规避这一风险,“长老型乡村治理精英”更愿意维持传统状态。

  

   2.“任命型乡村治理精英”:委任与国家主导的治理结构

  

   “任命型乡村治理精英”与特定时期的特定国家任务息息相关。新中国成立以后,村级基层组织在国家政治、经济形势变化的影响下也发生了相应的变化。新中国成立之初,为了巩固新生的国家政权,在农村基层实行民主建政,建立了村(行政村)级的政权组织。此后,在村级建立了农业生产合作社,农村基层政权组织和集体经济组织并存。1954年宪法颁布以后,取消了村级政权,乡镇成为农村的基层政权单位。乡以下的工作单位为自然村、选区或者行政村,乡村治理精英的选拔和任免与上级单位息息相关,由乡人民代表推举产生主任,协助乡政府负责工作单位的日常工作。1958年开始,全国各族人民开始进行了大规模的社会主义建设,农村全面开展人民公社化运动。生产大队成为了乡村社会的基层组织,负责日常的集体生产和生活。“文革”时期,生产大队改为大队革命委员会,直到1978年党的十一届三中全会重新修订了《农村人民公社工作条例(试行草案)》以后,重新恢复和确定了农村人民公社、生产大队、生产小队的乡村社会治理体系。在这一历史时期,乡村社会基层组织成为了政社合一或行政性的经济组织,肩负着行政管理和发展经济的双重历史使命,乡村治理精英具有鲜明的政治功能。

  

   “任命型乡村治理精英”的合法性权威来源于国家的直接或间接委任。《农村人民公社工作条例修正草案》(后简称《草案》)中指出,人民公社的各级组织,都必须执行国家的政策和法令,在国家计划指导下,因地制宜地、合理地管理和组织生产。该时期能够确保乡村社会执行国家的政策和法令的最佳途径,就是由国家直接委任乡村社会的治理人。分配制下的乡村社会需要治理精英组织生产和政治学习、工分统计、粮食分配、义务工分配等工作,这对治理精英的个人素质要求较高。因此,国家会在乡村中物色政治素养高、群众基础好、宗族势力大且公平公正的精英委任为治理人,诸如人民公社时期的公社书记和管委会主任等。乡村生产大队长由社员代表大会讨论提出,经公社管理委员会批准,报告县人民委员会(县人民政府)备案。这些经国家委任的治理精英的主要职能是贯彻执行中央关于农村的政策、法令。《草案》中明确规定,公社不能违反和改变中央既定的政策、法令,并且要随时督促生产大队和生产队认真执行,检查他们的执行情况。公社根据国家计划和各生产队的具体情况,兼顾国家和集体的利益,向各生产队提出关于生产计划的建议,并且可以对各生产队拟定的计划,进行合理的调整。因此,“任命型乡村治理精英”的行动路径(图3)就是一个单一的接受上级任务、执行上级任务并进行反馈的过程。这其中,“任命型乡村治理精英”作为国家与社会之间的一个联结纽带,具有国家基层政权的性质。

  

  

   随着改革开放在中国乡村地区的深入推进,乡村社会的经济结构和人口结构发生了重大的变化。尤其是随着农村税费制改革的推行,“任命型乡村治理精英”在统筹资源、落实国家税收等方面的职能也逐步丧失。长期以来依靠管理和控制为主要工作方式的“任命型乡村治理精英”,逐渐与中国乡村社会的发展需求相脱节。然而,“任命型乡村治理精英”并非从此退出了中国乡村社会的历史舞台。调研中发现,当前我国现存“任命型乡村治理精英”在乡村社会治理中面临以下二个方面的现实困境。

  

   第一,难以平息的派系斗争。当前我国部分乡村内部派系斗争过于激烈,严重影响了乡村社会的有序治理,甚至会造成不良的社会影响。在这样的情况下,为了维护乡村社会秩序,缓解内部矛盾,往往会由上级组织出面协调,推举相对合适且具有党员身份的村民来担任乡村干部,在政府部门的协助下循序渐进地改善乡村治理现状。

  

   第二,难以维持的乡村发展。在一些组织软弱涣散、经济发展落后、人口老龄化程度高的乡村地区,单纯依靠乡村内部民主难以产生从事乡村治理的人选。为了维持乡村社会的发展和稳定,上级组织往往会在现有的村民中物色一个相对较为优秀的进行培养,进而将其通过相应的程序发展为乡村治理人,完成日常行政工作,维持乡村社会的稳定。

  

   以上两种情况可以说明,当前出现“任命型乡村治理精英”不再是一种制度构建的硬性要求,而是国家托底乡村社会发展的柔性表现。而无论是脱贫攻坚还是乡村振兴,均对乡村治理精英本身提出了更高的要求和更严的标准。“任命型乡村治理精英”在乡村社会中能力有限,资源不足,甚至面对乡村社会内部因派系斗争产生的矛盾而无能为力。这对于乡村社会顺应国家治理转型发展的趋势,推动乡村振兴以及乡村社会治理能力的升级是亟待解决的问题。

  

   3.“能人型乡村治理精英”:资源与能人主导的治理结构

  

   “能人型乡村治理精英”是改革开放成果在乡村社会的生动体现。改革开放为乡村社会的发展注入了思想动力,取消农业税等减负举措为乡村社会转型提供了契机。不少乡村企业因此发展起来,随之而来的是农村经济分化和农村社会分层。原有的乡村熟人社会被分化为了三个群体:一是经商致富的老板群体;二是依靠劳动获得收入的务农群体;三是家庭缺少劳动力,或者身体智力残疾的低收入群体。在经济利益驱动下,乡村社会治理结构也发生了相应变化。单纯依靠宗族势力或者国家的任命所形成的乡村治理精英很难在乡村社会中掌握话语权,而是一些依靠自身发展产业带动大批农村剩余劳动力就业的“乡村老板”,在乡村社会中拥有了较高的威望,在乡村村民自治的民主实践中自然而然地被选举为乡村治理人。

  

   因此,“能人型乡村治理精英”的权威合法性来源于村民自治的民主实践。村民在《村民自治法》的指导下,通过选举的形式,将可以给自己带来直观经济效益的乡村精英选举为乡村治理人。相较于“长老型”和“任命型”,“能人型乡村治理精英”对于改变乡村社会的产业结构提升乡村社会治理能力带来了显著的效果。他们通过发展乡村产业和村集体经济,为乡村公共物品的供给提供资金;依托乡村企业搭建矛盾调解平台,从企业员工的视角化解村民纠纷;筹集公益资金,开展乡村社会内部的扶贫救济,让丧失劳动能力的村民或者特困家庭能够共享乡村发展的成果。由此可见,“能人型乡村治理精英”对于乡村社会的治理是一个全面性、系统性的过程(图4)。在这个过程中,只要能够持续性地让村民受益,村民就会持续性地拥护其作为乡村治理精英的权威。因此,在调研的过程中发现,一个优秀的“能人型乡村治理精英”往往能够连任数届(表1)。更有甚者,精英本身已经不愿继续从事乡村治理的事业,在村民拥护和上级政府动员的双重“施压”下,又不得不重新回到乡村治理的舞台。

  

  

就当前乡村社会发展的需求来讲,“能人型乡村治理精英”对于改善乡村社会的经济状态和物理形态,推动脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施具有重要的作用。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《南开学报(哲学社会科学版)》2019年04期

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