聂应德 付扬:试论我国监察体制的创新发展

选择字号:   本文共阅读 287 次 更新时间:2019-10-25 09:58:40

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聂应德   付扬  
一个都不能掉队。”这是党和国家作出的庄严承诺。当前脱贫攻坚工作正处于最后的冲刺期,也处于最难啃的“硬骨头”时期,然而在基层村级组织扶贫领域中常存在不正之风以及腐败现象,农民的利益“奶酪”经常被动。国家监察体制改革从人民最关心的问题出发,将腐败治理延伸到基层,把基层群众自治组织中的管理人员纳入了监察范围,具体如何行使监察职能,则需要创新基层纪检监察组织体系。由于党的纪律检查机关与国家监察机关在机构设置上不具有对等性,具体而言就是乡镇一级只有纪委而没有监察委员会,乡镇纪委如若发现职务违法犯罪行为如何处理需要进一步探索。我国监察法第十二条规定“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”因此,国家监察体制改革可以探索向街道派出监察组和向乡镇派出监察办公室,同乡镇纪委合署办公,派出监察机构的主要领导可以由乡镇纪委主要领导兼任,依法对管辖范围内行使公权力的人员进行监督,授予乡镇派出机构谈话、询问、调查等部分监察职能,积极配合县级监察委员会工作,在领导体制上可以探索实行派出机构由上级监察机构和同级党委领导的“双重领导”体制。同时,结合实际向农村(社区)派出监察专员,打通监察监督覆盖“最后一公里”,将监察专员的编制、经费、人事关系等保留在乡镇,监察专员发现问题可以及时向监委派出乡镇(街道)监察办公室(监察组)报告,派出机构根据授予的职权展开先行调查,将调查结果提交上级机构审查,再由县级监察委员会根据情况作出处理,如此可以缓解县级监察委员会工作压力,真正实现基层监督监察无盲区、无死角、全覆盖,把监察职能延伸到乡镇,延伸到村居。

   (二)创新监察主体的选拔与惩戒机制,整体性提升反腐治理效能

   能不能夺取反腐败斗争的压倒性胜利,关键在于能不能建立长效反腐的制度,而制度的执行好坏最终取决于监察主体。因此,创新监察主体的选拔和惩戒机制显得尤为重要。目前监察主体的形成主要是通过机关转隶和领导层相互兼任两种方式。领导层相互兼任有利于强化党对反腐败工作的统一领导,加强工作过程中的组织协调。从具体的实践来看,除中央纪委书记由赵乐际同志担任,国家监委主任由杨晓渡同志担任以外,地方各级纪委书记均兼任监委主任,副书记兼任副主任,部分纪委常委和委员兼任监委委员。监察主体力量的有效发挥,不仅在于领导层的兼任以及转隶人员的充分融合,还要注重建立竞争机制,创新监察主体的选拔。可以创新建立公务员内部遴选、公开招聘等制度化的人才选拔机制,将有意愿进入纪委监委工作并具备相关专业知识和从业经验的人才招募进来,提升监察主体的政治站位和履职能力。我国监察法第二章第十四条指出“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”[10]《中华人民共和国监察法》主要是照录《宪法修正案》的规定,对于具体的监察官制度规定不多。创新监察主体的选拔机制,必须进一步细化监察官相关的制度。未来可以探索制定《监察官法》,像《检察官法》《法官法》那样明确监察官以后要不要参加国家法律职业资格考试,建立监察官统一的职业门槛,这样不仅有利于提升监察机关工作人员执法调查的能力,还有利于进一步完善激励机制,激发监察主体的工作激情。

   同时,创新监察主体的惩戒机制,完善监察主体的退出机制。反腐败整体性效能的提升必须以监察主体的工作能力为依据,对于那些不适宜纪检监察工作的人员应当进行组织调整。一方面,为严防“灯下黑”,必须完善监察主体的自我监督机制。可以参照纪律检查机关的做法,成立纪检监察干部监督室,由于纪检监察室的增加以及监察主体人员的增多,可以进一步扩充纪检监察干部监督室,加强对监察主体自身执行职务和遵守法律情况的监督,对于纪检监察干部监督室的工作人员则要从多方面进行严格考察。对于那些打听案情、过问案件、说情干预的,甚至违反回避制度、办关系案人情案金钱案等的监察人员应当进行严厉惩处,并登记在案,一定年限内不得从事纪检监察工作。另一方面,加强各级党委和人大对监察委员会的外部监督。做好国家监察体制改革工作,需要各级党委扛起主体责任,加强对监察委员会的监督,将党的领导体现在改革全过程和各方面。各级党委要定期分析研判政治生态,听取监察机关工作人员作重大案情报告。同时,各级监察委员会由同级人大产生,其主任由人大选举产生,副主任和委员由主任提名,人大常委会任免,理应接受人大及其常委会的监督。人大及其常委会对监察委员会的监督以及对其产生人员的罢免,能够促使监察主体严格依法开展工作,同时有利于完善监察主体的退出机制。

   (三)创新构建纪法贯通、法法相连的多种有效衔接机制

   在监察体制改革实践中,纪委与监委合署办公,合署并不意味着合并,由于分属不同的权力结构和组织体系,将党纪监督与国家监察有机结合起来需要构建纪法贯通的衔接机制。一方面,构建“纪委—监察委员会”和“监察委员会—纪委”纪法贯通的衔接模式。当纪委在调查党员和党员干部的违纪行为中发现其有职务违法犯罪的情形时,纪委应当在做出党纪处分之后将犯罪嫌疑人和相关的问题线索移交给监察委员会,由监察委员会来完成监察调查以及处理等相关工作,全面落实“纪严于法,纪在法前”。“监察委员会—纪委”前后衔接模式的运行过程则与之相反。另一方面,纪委与监察委员会的纪法贯通的衔接模式也可以考虑纪委和监察委员会同时展开纪律审查与监察调查。在四川乐山市夹江县反腐除恶的第一案中,立案之初就曾出现了分歧,就是对涉嫌违纪违法人员同时采取行动还是分别采取措施。转隶干部大部分倾向先对线索更集中的人进行调查,以免打草惊蛇,然后步步为营。但老纪检干部则希望同时采取措施,最终经协商研究决定发挥政治机关的优势,同时采取纪律审查和监察调查。在同时开展调查过程中,必须充分共享调查信息,调查处理结果应当以纪委和监委的名义分别做出。

   我国监察法第四十五条规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”。[10]这就要求国家监察体制改革与司法体制改革有效衔接,积极探索创新实践,建立和运行监委与司法机关互相配合制度,实现执法与司法的有效衔接。各级监察机关要坚持以刑事审判标准审核事实证据,使监察机关在证据标准和证据规则等方面既符合刑事诉讼法方面的规定,又体现监察体制改革的要求,确保监委移送的证据经得起司法机关的审查。对于重案要案,监察机关可以与检察机关成立联合调查组,适时商请检察机关派员开展提前介入工作,及时召开协调会进行沟通交流,确保每起案件经得起司法审判的检验。[12]对于监察机关的留置案件,检察机关在联合调查中也可以先行采取强制措施。由于职务违法犯罪的罪名较多,监察机关可能在移送问题线索时会存在遗漏现象,对于检察机关要求退回补充调查的案件,监察机关应当与检察机关充分沟通衔接,充分听取检察机关意见和建议,最终共同促进反腐败工作深入开展。

   (四)创新权力监督格局:巡视、派驻、监察三维一体全覆盖

   一是创新巡视巡察制度,实现巡视监督全覆盖。巡视作为党内监督的一把利剑,在反腐领域发挥了积极作用。山西塌方式腐败,湖南衡阳破坏选举案,四川南充和辽宁拉票贿选案等重大问题线索都是在巡视过程中发现的。据统计,十八届中央纪委共开展了12轮巡视,实现了巡视全覆盖。当前十九届中央纪委第一轮巡视已全面铺开,标志着全面从严治党的不松劲、不停步,反腐永远在路上。当前中央和省级党委已经做到对所属党组织巡视全覆盖,下一步则要创新市县巡察制度,破解“巡不深、察不透”难题。积极探索市县交叉巡察,交叉巡察是巡视的延伸,是巡察方式方法的创新,有利于提高精准发现问题的能力。二是创新设置派驻机构,实现派驻监督全覆盖。当前党的纪律检查机关已经实现省级全面派驻,正稳步推进市地一级派驻全覆盖。伴随着监察委员会的成立,各级纪检机关和监察机关都应当实行派驻制度,可以在县级以上各单位探索成立派驻“纪检监察组”,将“纪检组”与“监察组”合并,更好履行监督调查职责。同时,县级监察委员会也应当积极探索建立派出监察机构,在乡镇(街道)建立派出监察机构,设立监察专员,将监察职能延伸到基层。三是加强对所有行使公权力的人员的监督,实现国家监察全覆盖。新的监察委员会将监察对象扩大到了六类人员,涵盖了所有行使公权力的公职人员,弥补了行政监察范围过窄的缺陷,实现了由“狭义政府”到“广义政府”的监督转变。巡视、派驻、监察三维一体的权力监督新格局的形成,使得党和国家的监督体系更加完备、科学、有效。下一步将着力推进纪委和监察委的深度融合,确保全面履行纪检监察两项职能,把制度优势真正转化为治理效能,让三维一体的权力监督格局真正发挥实效[13]。

   总之,国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,目前国家监察体制改革已初见成效,未来改革将进入新阶段,将触及更多深层次问题和矛盾,必须在改革中不断创新。中国共产党领导的国家监察体制改革是对国内外监察制度的传承与发展创新,深受广大人民群众的支持。我们相信国家监察体制改革在中国共产党的集中统一领导下,未来必将进一步进行改革创新,全面履行党内监督和国家监察两项职能,充分发挥监督治理效能和社会主义的制度优势。构筑不想腐、不愿腐的长效机制,巩同和发展反腐败斗争的压倒性胜利,最终交上一份让人民满意的反腐答卷。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西华师范大学学报:哲学社会科学版》2018年 第6期

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