李小静:新中国成立70年来我国城镇化发展的模式变迁:问题分析与出路探索

选择字号:   本文共阅读 232 次 更新时间:2019-10-13 21:54:01

进入专题: 城镇化   农村产业   农村金融体制   新中国成立70周年  

李小静  

  

   摘要:在经济社会发展新常态下, 理性地回顾和审视新中国成立以来我国城镇化发展模式的变迁及经验教训, 突破传统城镇化发展中唯“工业化”是城镇化推动力的惯性思维, 创新城镇化发展新动能, 走以农村产业融合为推动力的农民就地城镇化发展模式是实现我国城乡融合发展以及经济社会持续发展的迫切要求。为此, 要进一步深化农村土地制度改革, 完善城乡融合发展机制, 优化农村金融体制, 积极培育新型职业农民, 进而为实现农村产业融合推动就地城镇化发展提供良好的要素条件。

  

   城镇化是实现现代化的必由之路,也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出要到2020年实现常住人口城镇化率达到60%,并要完成好“三个1亿人”的任务;另外,我国要成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家,城镇化率要达到发达国家80%左右的水平,是一个极其艰巨和富有挑战的任务。这是因为我国是一个农业人口大国,新中国成立以来我国城镇化发展经历了以重工业为推动力的中小城市发展、以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展、乡镇工业带动的农民就地城镇化发展以及城市大工业带动的农民进城城镇化发展,这四种城镇化发展主要模式在实践中都强调工业化是城镇化的推动力,重工轻农、重城轻乡,没有从根本上触动农村城镇化发展的本质问题———传统农业生产方式和农民生活方式的根本性变革,相反却一定程度地带来了粮食安全隐患、环境污染、社会不公等问题。要突破我国传统城镇化发展模式的上述问题,实现城镇化的健康可持续发展,必须从当下我国的国情条件出发,以城乡融合发展理念为指引,改变传统的唯工业化是城镇化推动力以及当前视农民进城为城镇化发展主要模式的思维观念,创新城镇化发展理论,通过大力推进农村产业融合发展而从根本上促进农业生产方式和农民生活方式的变革,实现农民的就地城镇化,进而让更多的老百姓能够共享城镇化和现代化发展成果。

  

一、问题提出

  

   客观地看,当前我国理论界和学术界对新型城镇化发展的研究视角还较多地局限在如何通过城市大工业的转型升级来辐射带动农民进城城镇化和发展农村非农产业来带动农民就地城镇化发展上。如涂正革等通过分析城镇化动力因子模型,指出中国目前城镇化的推动力主要是工业化和对外贸易,第三产业有着明显的正向作用,但边际效应相对较小[1]。张明斗、毛培榕认为新型城镇化发展的内生动力是新型工业化,即通过传统工业化向新型工业化转变,强化工业的支撑作用,提高工业发展质量和效益来增强对城镇化的带动力和驱动力[2]。张开华、郑甘甜指出要根据各传统农产区的资源禀赋和产业基础, 因地制宜地推进农村人口从农业向非农产业转移的就地、就近城镇化[3]。随着乡村振兴战略的提出,也有学者开始关注农村产业融合发展对乡村振兴以及城乡一体化的重要作用,如宗锦耀指出农村产业融合发展是国民经济持续健康发展的重要支撑和解锁实现全面小康的钥匙,也是撬动原有制度结构、跨越城乡工农产业差别鸿沟的重要支点[4]。王丹玉等提出以农村产业融合发展促进农业生产方式和农民生活方式改变,进而推动美丽乡村建设的观点[5]。本文借鉴已有研究基础,通过对新中国成立以来我国城镇化发展的实践模式及问题进行理性的回顾和审视,在扬弃传统城镇化发展模式的基础上,分析我国当下的国情条件,提出走以农民的主业———农业的产业融合之路来带动农民走内生型城镇化发展道路,即农村产业融合推动就地城镇化发展的城镇化发展新模式,并对该模式的发展提供若干政策建议。

  

二、新中国成立以来我国城镇化发展的模式变迁与问题反思


   新中国成立后,我国开始独立自主地进行大规模的社会主义工业化建设,并以此为推动力开启了我国城镇化发展的征程,走出了一条以重工业为推动力的中小城市发展到以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展,再到以乡镇工业为推动力的就地城镇化发展以及当前的以城市大工业为推动力的农民进城城镇化发展道路。我国城镇化发展的实践是基于我国的具体国情条件而展开的,在促进我国城镇化发展的同时也存在着一些问题。审视我国城镇化发展的实践模式,对于指导我国未来城镇化发展具有重要意义。

  

   (一)以重工业为主导的中小城市发展模式及问题

  

   1. 以重工业为主导的中小城市发展模式的原因

  

   新中国成立后,为满足后发国家追赶发达国家以及民族独立、国家安全的需要,我国在经历短暂的工业初创后,转向了以“重工业”为主导的产业发展战略中。在这一战略计划的作用下,“一五”期间,我国工业化水平快速提升,城市化与工业化互相推动,在促进一些较老城市快速发展的同时也带动了一批新型工业城市的诞生。与此相伴,农村人口大量转移到城市,城镇人口从1952年的7 163万增长到1957年的9 949万,城市化水平也从1952年的12.46%提高到1957年的15.39%,年均增长0.59个百分点[6]。随着城镇化的稳步推进,我国大城市资源难以再承接新的工业项目和大规模人口的转移。为缓解大城市发展的压力,国家将一些新建的工业项目分散到基础设施相对欠缺但情况不太严重的中小城市中去。同时,为平衡大中小城市发展,国家建委在1955年首次提出:“今后新建的城市原则上以中小城镇及工人镇为主,并在可能的条件下建设少数中等城市,没有特殊原因,不建设大城市”[7]106。由此看来,这一时期,我国城镇化发展模式是以重工业为推动力的中小城市发展为主。

  

   重工业的优先发展使我国在整个国民经济实力非常弱小的条件下比较迅速地建立起了较为完备的工业体系和国民经济体系,并且在推动我国城镇化发展的同时也避免了发展中国家曾出现的“过度城市化”问题。

  

   2. 以重工业为推动力的中小城市发展模式存在的问题

  

   重工业的优先发展,使得我国的工业化发展道路不符合从轻工业到重工业的渐次推进规律,难以吸纳大量的农村剩余劳动力,因此,城镇化发展只能缓慢进行。另外,重工业是资本密集型产业,推进其发展势必要注入大量的资金,在我国国民经济刚刚恢复,资金稀缺的国情条件下,重工业的持续发展就不得不依赖农业为其提供资金积累。为此,我们选择了一条以农业支持工业、重工业推动生产型城市发展的城镇化道路。这条城镇化道路在促进我国经济社会发展的同时也衍生出了一些问题,并对我国其后的工业化和城镇化发展带来了一些影响。

  

   一是工业化、城镇化发展的农业基础不稳固。农业是解决粮食问题和提供工业原料的基础产业。新中国成立时中央就提出了农业是国民经济的基础,并将农业发展放在了国民经济发展的首位,但在实践中,由于重工业的快速发展以及城镇化进程的稳步推进,我国粮食和农产品短缺问题始终没有得到很好的解决。1953年第一个五年计划实施不久,随着城市工业的发展和企业职工的增加,粮食和棉花等农产品供给不足的问题就凸显出来。在此压力下,国家出台了粮食统购统销政策,以缓解城市粮食危机,但粮食的供求矛盾并没有得到根本解决,在1954年、1957年又分别出现了粮食供给紧张的问题。1958—1960年城市化的跃进发展,农村人口爆炸式地涌入城市,三年城镇人口增加2 352万,年均增加784万,再次直逼粮食供应极限[7]6;1960年三年自然灾害开始,全国性饥荒出现。对此,陈云总结说:“建国以来,出现过四次粮食供应比较严重的紧张状况。这四次当中有三次是由于城市人口增加过多产生的,也就是说,城市人口的增加超过了当时粮食负担的可能。”[8]可见,当时我国农业发展一直难以承受工业化、城市化超速发展之重。而且,为了推进国家工业化,加速城市工业体系的建设,农业支持工业发展,致使农业剩余大量外流,农业自我发展乏力。

  

   二是城镇化与工业化分离。在重工业优先发展战略下,重工业因其资本密集属性难以形成对劳动力的强大需求。为缓解城市就业压力,国家不得不采取上山下乡的方式让城市青年到农村转移就业,农村劳动力向城市转移就业更是难上加难,这就造成了工业化和城镇化发展的分离。为了缓解城市压力,我国建立了城乡二元户籍制度并出台了与之相对应的就业和公共服务制度等政策,客观上将农民排斥在工业化和城镇化进程之外,进一步加剧了工业化和城镇化的分离。

  

   三是造成了城市产业结构和区域结构的失衡。城市因其较好的基础设施更有利于重工业的优先发展,于是政府的投资就偏向了城市重工业部门,而忽略了城市作为市场中心的产品交易与生产要素流动的市场功能,削弱了城市的服务功能,第三产业的发展受到了抑制,城市产业结构的失衡制约了轻工业和第三产业对农村剩余劳动力的吸纳能力。

  

   四是对我国改革开放之后城镇化发展带来一定的影响。重工业优先发展战略使生产消费品的轻工业发展不足,从而带来消费品供给不足,这为改革开放后我国农村工业化的发展提供了市场,使农民离土不离乡的就地转移成为历史的必然;城乡二元户籍制度改革的滞后又使农村优秀人才不得不就地发展非农产业和走以小城镇为主要依托的城镇化道路。此外,由于城市是生产型的,城市基础设施建设不足,使后来我国工业化和城镇化发展进程中的“建城”现象也成为历史的必然。

  

   以重工业为主导的中小城市发展模式的上述问题给我们留下了深刻启示:即在推进城镇化进程中,必须注重加强农业的基础地位,提高农业劳动生产率,为城镇化发展奠定物质基础;同时,推进城镇化发展还必须要加强产业结构调整,只有实现第一、二、三产业的协调推进,才能提升经济发展水平,促进城镇化的健康发展。

  

   (二)以农村工业为推动力、人民公社为载体的就地城镇化发展模式及问题

  

   1. 以农村工业为推动力、人民公社为载体的就地城镇化发展模式的缘由

  

   1958—1978年,我国城镇化发展出现了波动和停滞的状况。

  

在重工业优先发展战略和自然灾害的双重作用下,城市就业吸纳能力严重不足,进城转化为工人的农民只能向农业、农村进行“逆向转移”,城市化水平迅速下降。面对大量进城农民的回乡以及基数庞大的农村人口,如何既实现重工业优先发展以确保民族独立和国家安全,又保证80%的农村人口不至于都涌到城市中去而造成城市人口的过度膨胀,指出:“从现在起,我们就要注意这个问题。要防止这一点,就要使农村的生活水平和城市的生活水平大体一样,或者还好一些。”[9]将发展农村工业和人民公社作为解决这一难题的突破点。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《重庆社会科学》2019年08期

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