李凌云:新中国监察制度七十年的嬗变

选择字号:   本文共阅读 1897 次 更新时间:2019-09-18 00:04:07

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李凌云  
监察委员会所具备的“监督、调查、处置”等权限,是一种综合性、完整性的监察职权,并非行政系统内部的“同体监督”模式,而是属于自成系统的“异体监督”模式。国家监察体制所承载的监察职权,是与立法权、行政权和司法权并行不悖的国家权力形态。换言之,监察委员会的职权属性自成体系,与行政机关权力、司法机关中的审判机关权力以及检察院的法律监督权力相互独立。综上,除机构地位外,监察制度下的职权性质也发生流变。

   (三)从单一到全面的监察对象

   行政监察的对象,主要是行政机关所任命的工作人员,即行政机关内部除工勤人员以外的工作人员。根据《行政监察法》第15条的规定,监察部主要对国务院各部门及其国家公务员、国务院及其各部门任命的其他人员、省级政府及其领导人员等对象进行监察。第16条则对县级以上地方各级政府监察机构的监察对象作出规定。行政监察机构根据行政机关存在的问题,需要对行政机关执行政策、法律、法规、规章等情况作出系统监督,进而纠偏。

   新中国成立之初,行政监察的主要监督的对象亦是行政机关中的公务人员。等到了1955年11月,国务院常务会议所颁布的《监察部组织简则》,又对监察部的职权作出了细化规定,其中将国有企业、公私合营企业、合作社在内的工作人员归入监察范围。这与我国当时的计划经济体制有关。1986年恢复行政监察制度后,监察对象的范围有所缩小。原来建国初期对公私合营、合作社及其工作人员的监督,因情况变化已不再成为监督对象了。1997年《行政监察法》将组织纳入了监察对象,并将行政机关任命的人员也归入其中。2010年《行政监察法》修改时,以法律形式明确了“授权和委托类”对象纳入监察范围,这是根据实践中存在大量授权行政和委托行政所作出的应对。总的来说监察对象虽然略有差别,但都集中在单一的行政机关及其相关领域,未涉及到其他方面。综上可知,行政监察的对象至多限于行政系统的所有部门,却无法覆盖其他国家机关及其公务人员,人大、政协、社会团体等工作人员被排除在行政监察范围之外。

   在当下,国家监察体制改革构建了集中统一的监察体系,其中很大一点就是扩大了监察的覆盖范围,集中在“对人”监督方面,实现了对行使公权力的公职人员“全面覆盖”。行政监察原先的覆盖范围过窄,而党的纪检机构和检察院的职权仅聚焦于各自主体,这种各管一段的现状,可能使得反腐败机制存在一定的盲区。国家监察制度,则是进行了整合,“形成全面覆盖的国家监察体系。”按照《监察法》第1条及第三章之立法规定,这意味着是要对行使公权力的公职人员作出全方位监督,以防止监察职权泛化后产生的监督“盲区”。

   这里的“全面覆盖”是以公权力为标准加以解析:一是根据身份角度,是包括党员和非党员在内的所有公职人员。原先行政监察机构所面对的行政机关中的党员和非党员。在国家监察体制下,不论是何种身份,监察是以行使职权的属性为标准。这同样包括《公务员法》所规定的具备公职身份的人员。二是根据权力种类,根据国家权力机关运行的属性作出分析,监察委员会监督的对象不再仅局限于行政系统,而是覆盖了立法机关、行政机关和司法机关等,除此之外还包括国有企业、公办教育、体育、医疗等相关组织的管理人员。三是从权力运行过程,国家监察覆盖事前、事中以及事后,尤其关注事前和事中的监督作用。通过加强对公职人员各个阶段的监督,能够在预防性监察与纠错式监察上都有所作为。

   (四)从行政管理科学化到国家治理现代化的功能变革

   行政监察,意味着“行政”与“监察”的有机组合。“行政”,在语义上体现为对行政事务的管理。中国古代史书《左传》对“行政”作出了较早的记载,即“行其政事、行其政令”。行政监察,亦是指“监察行政”,既是对行政管理的监督检查,又是行政管理运行过程的基本环节。先前,行政监察机构依照《行政监察法》第18条等规定履行职责,根据该条款对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。在行政管理系统,行政职权的作用主要表现为两个方面:一是看是否有效率;二是看是否廉洁。这契合了行政监察的价值取向,即通过严肃政纪,实现行政管理的科学化。

   根据《行政监察法》第1条之立法目的,可将行政监察与行政管理科学化的关系总结为三点:

   一是通过执法监察实现行政管理的畅通。行政的关键,在于执行落实;落实的方法,贵在监督检查。行政事务属于综合性质,涉及到方方面面的职责,行政机关需要对此履行指挥、监督、管理及协调,这些举措是为行政执法过程。执法监察不是对一般性政纪作出监察,而是对行政机关及其公务人员为实现各项管理目标而进行执法活动作出的监督和检查。行政监察机构通过相应的措施保障政令畅通,使行政管理规范运行。

   二是通过廉政监察促进行政管理的廉洁。廉政,是监察制度的重点工作。通过廉政监察,解决的是职权廉洁与否、是否腐败的关键问题,确保在行政管理活动中不以权谋私。王沪宁教授认为,“腐败行为意味着政府治理一般意义上的破坏,这里不一定有人直接得到利益或好处,但整个社会的利益会受到损害。”廉政监察是针对行政管理中的各类腐败现象而开展的活动,增强公权力的“抵抗力”,实现行政管理领域的风清气正。

   三是通过效能监察提升行政管理的效能。行政效能,应对的是行政管理的效率提升问题,是对行政机关在行政管理过程中彰显出的质量、效果或效益作出的监督检查。行政效能,在西方公共管理理论中称之为政府绩效。依据经济学或公共管理学的相关原理,评判行政活动是否具备效能的标准,是以行政活动所输出的结果是否符合“帕累托最优原则”。监察部原部长何勇提出,效能监察乃行政监察机构及受监察机构委托的组织,在政府的领导下有步骤、有目的地应对行政管理的效率、效能所作出的一项监督检察活动。简言之,主要看行政机关在行政管理中是否利用各种主客观因素达到较高效益。

   国家监察体制属于“一项重大的政治体制改革”。2013年十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。贪污腐败行为的实质,是国家治理过程中的一种病变。可以说,实现国家良善治理的前提是遏制腐败的趋势,要实现国家治理能力现代化,就必须先推动腐败治理能力的现代化。这项新型制度的根本出发点,集中体现于2018年《监察法》第1条之立法目的,即深入开展反腐败工作,实现反腐败体系现代化,进而推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下,国家监察体制改革进入快车道,与司法体制、国家安全体制等领域的改革一道,共同推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理之前提,离不开国家权力结构的合理设置,匹配的权力结构乃实现治理能力现代化的基础。监察体制改革,实际是一项权力结构下的治理,关涉执政能力的提高。因此,一套运转有效的制度体系,有助于实现善治,为国家治理体系带来质的跨越。

   现代化的治理模式,必然要求通过组织结构和法律规范实现对贪污腐败的常规化治理。具体而言,国家监察制度功能的实现路径,可从以下几方面加以理解:一是维护保障作用,监察委员会通过开展反腐败斗争,能够为经济社会发展提供政治保证条件,创造良好的社会环境。二是保护调节作用,监察委员会在依法监察的同时,通过研究如何更好地根据新时代的总方针、政策,针对社会发展中出现的问题,制定相应的政策界限,发挥政策调节功能。三是监督惩处工作,被监察人员发生违法违纪行为,将可能扰乱经济社会秩序,对社会发展产生危害。监察委员会通过查处为新时代的国家治理“保驾护航”,确保权力在国家良性治理的轨道运行。

  

  

   国家监察体制在新时代的发展方向

  

   国家监察体制改革是一项久久为功的宏大工程,在2018年初步完成改革举措后,将来监察工作的重点是增强实效性,避免监察职权出现虚置化。监察制度在新时代继续迈进,需把握以下基本的发展方向。

   (一)适应民主政治之下的权力监督模式

   首先,探索中国特色的权力约束机制。人类社会有形形色色的利益存在,权力的行使不可避免具备利益指向。不管是何种监察,都属于权力监督的约束机制。通过权力制约权力,向来是权力监督的基本方式。在西方,很多国家奉行的是分权制衡模式。譬如,英国思想家洛克提出了分权制衡的观点,“在一切情况和条件下,对于滥用职权的强力的真正纠正办法,就是用强力对付强力。”虽然中国的监察问题,同样涉及到权力监督,但我们的监察制度是符合中国土壤的制度结构。国家监察体制改革是总结古今反腐败经验得出的科学判断,从根本上符合中国特色,属于社会主义民主政治运行的一部分。在宪法层面,根据国家权力制度设计区别于西方三权分立的模式,监察委员会的设置所借鉴域外经验的成分并不多。国家监察体制改革后,监察委员会与其他国家机关一起,形成了独立行使职权的“一权并行”模式。在新时代发展监察制度,应该根据本土的政治体制特质,植根于中国传统文化源流,结合当代经验不断探索权力监督的深化机制。

   其次,顺应党对监察制度统一领导的基本规律。综观监察制度七十年的变迁,没有党的领导是行不通的,党的统一领导始终是其中的核心议题。监察制度的历次变迁,皆与特定历史环境下党政工作的现实需求密不可分,契合了新中国制度文明的必然要求。党的领导是监察制度发展的最大优势和保障,是深化监察体制改革必须坚持的首要原则。涉及到其性质,中央纪委主管的《中国纪检监察报》曾撰文提出,监察委员会是政治机关。这不单单代表了官方的态度,背后蕴含了深刻的理论依据。监察委员会应当在党的领导下,紧密围绕党和国家权力核心任务行使监察职权,不断贯彻党的方针政策。监察委员会是专责承担国家监察职权的政治机关,应牢牢把握深化国家监察体制改革的根本点和基点,在党中央统一领导下,适时将制度优势转化成治理能力。监察委员会在人事管理方面,既要贯彻民主原则,更要坚持党的领导与管理。党的领导,既体现于政治上的领域,又体现为监察业务领导,赋予了监察委员会生生不息的政治生命,实现了党的领导权在监督体系上的延伸与定型。

   最后,在履职过程中继续处理好与人大的关系。国家监察体制改革,是将监察职权列入人民代表大会制度之下,通过宪制上的民主形式赋予了监察委员会规范化的法律生命。人民代表大会制度,所遵循的是民主集中制原则。其中,人大作为国家权力机关,与其他国家机关的关系是该项制度主要内容之一。考察《监察法》相关条文可知,监察委员会与人大的关系呈现出产生、负责及监督的格局。同时,在法律层面,人大及其常委会处于中心地位,这是由根本政治制度的性质所决定的。监察委员会同样受到这一原则制约,需接受人大对监察工作的法律领导。虽然,监察委员会有权对包括人大机关在内的所有公权力行使作出监督。但应当注意,监察全覆盖与代议机关自律原则如何协调,关涉监察职权的运行。监察委员会应当尊重人大的宪法地位,保持一定的谦抑性。在监察制度视野下,各级人大及其常委会应当有“自留地”,例如,监察委员会应在内部纪律惩戒、言论免责、职务任免等方面禁足。因此,监察委员会监察的对象是公务人员,而非机构及其行为,这能够缓和这种紧张关系。此外,监察委员会能否监督、如何监督人大代表,乃是一个值得推敲的论题。人大代表构成了人大的因子,监察委员会需要尊重人大代表的“民意代表”身份,其履行代表职责时有一定的豁免,需遵循宪法和法律对人大代表进行特殊保障。当人大代表不具备公职身份时,其违法行为似乎不宜由监察委员会监督,而是留待人大及其常委会追究责任。

   (二)注重“后监察法时代”的法治建设

监察制度具有很强的规范性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《西部法学评论》2019年第3期

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