刘松山:区域协同立法的宪法法律问题

选择字号:   本文共阅读 466 次 更新时间:2019-09-11 22:10:54

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刘松山 (进入专栏)  

  

   3.注意执行相关党内法规,落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度

  

   从以往的实践来看, 区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的, 但是, 在特别强调党中央集中统一领导的大背景下,区域协同立法与党的领导又具有紧密联系,而且首先必须坚持党的领导,特别是党中央的集中统一领导。

  

   2019年2月,中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。条例明确规定,重大改革措施、重大立法事项;跨区域工作中的重大事项;本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议;出台重大举措,特别是遇到新情况新问题且无明文规定,需要先行先试,或者创新举措可能与现行规定相冲突, 需经授权才能实施的情况;以及领导干部超出自身职权范围,应当由所在党组织或者上级党组织作出决定的重大事项,都应当向有关党组织直至党中央请示报告。

  

   以上党内法规的相关规定,应当适用于区域协同立法。这一立法活动,在缺乏相关法律规定的情况下,落实请示报告制度,对于坚持党对区域协同立法的领导,具有重要意义。

  

   4.加强对区域协同立法相关理论的研究

  

   区域协同立法是立法活动中的新生事物,涉及一系列重大复杂的理论问题,但现在的情况是实践先行,理论却相对滞后。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究,特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。

  

   1982年宪法确立了行政区划以后,以行政区划为单位的纵向治理体制一直沿用至今。在这一治理体制下, 党政机关之间法律关系的研究, 基本都是围绕上下级关系、中央与地方关系而进行的, 但显然, 在国家治理的错综复杂的社会关系中, 各级党政机关和其他行使公共管理职能的组织之间的关系,不仅有纵向关系,还有平行的横向关系以及不平行的横向关系。

  

   长期以来,对于行政区域的横向关系,法学理论的研究相当缺乏。而在这方面,实践又走在了前面。区域协同立法就是一个横向关系的典型。建议以区域协同立法为案例,并由此拓展开去,总结这些年来横向的行政区域之间发生的各种关系,对这些关系的法律性质以及处理各种关系应当遵循的原则界限做深入研究。

  

   5.对现行行政区划在区域协调发展中的利与弊做综合评估

  

   区域协同立法以及区域协调发展的整体性部署, 最终都不可避免地要对现行的行政区划构成冲击。而行政区划是宪法和地方组织法等基本法律确立的,关系国家统一和人民代表大会制度这一政治体制的健康运转,如果不是十分必须,行政区划和以行政区划为基础设立的国家政权机关体系以及它们的运行体制,应当以长久的稳定不变为宜。

  

   当然,任何行政区划的设计都有利有弊,现在需要总结的是,1982年宪法确立的行政区划在几十年的实践中,究竟有哪些利,有哪些弊,特别是给经济社会发展带来了哪些负面影响?是利大于弊,还是弊大于利?在区域协调发展的大背景、 大趋势下, 原有的行政区划设置对区域协调发展的障碍究竟在哪里?如何妥善处理行政区划与协同立法以及整个区域协调发展的冲突,保持两者之间必要的衔接和科学的适应度?

  

   这些都是十分重大的问题,需要审慎研究应对。在整个国家的整体治理结构中,行政区划着眼的更多是政治,应当相对静止,保持安定;而协同立法以及区域协调发展着眼的主要还是经济与社会, 具有比较活跃和多变的特点。它们之间的冲突实际是政治的设计与经济社会发展不确定性的冲突,在两者的冲突与平衡中,设计和把握一个科学的尺度,十分重要。

  

   6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待

  

   现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类, 相应地, 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域,另外包括经济特区的立法权。其中,与中央直接发生关系的是省一级行政区域,而省一级行政区域的协同立法,再加上其他方面的力量协调聚合,在特定背景下,不能排除出现对中央权威构成威胁的情形。

  

   为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机,建议在设区的市一级的行政区域,允许以适当方式协同协作立法,但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责;在省一级的行政区域,凡涉及跨区域的立法事项,均由全国人大常委会制定法律性质的规范,或者由国务院在职权范围内制定行政法规。除非特别必须,省一级行政区域一般不开展协同立法,即使协同立法,其协同的方式也应当有严格的限制和明确的规定;凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法,由全国人大常委会或者国务院处理为宜。

  

   7.对区域协同立法的必要性进行深入研究

  

   区域协调发展中,究竟哪些事项需要协同立法?有的观点已经提出,立法协调在实践中运转的动力不足, 真正开展实质性立法协调的区域并不多,即使已经取得的相关协调成果,也都是在上级政府或有关部门的主导下进行的,同级协调积极性并不高,成果有限,以区域公共政策和区域合作协议为代表的两类替代性规范大量存在,不仅淡化了协调功能,也反映了协调动力有限。这个问题应当引起重视。

  

   从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看,主要在大气污染防治等环保领域,长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。但区域协调发展涉及经济和社会事业的方方面面,真正阻碍跨区域协调发展的因素在哪里, 是不是只有通过协同立法才能解决, 都需要认真研究。

  

   举一个例子:长期以来,阻碍区域协调发展的一个重要因素是不少地方以立法方式设置名目繁多的许可,阻碍甚至破坏了市场统一。为建立统一的大市场,本行政区域的审批性立法应当大幅减少,相邻的其他行政区域也应大幅减少,这样,就不需要跨区域的协同立法。其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。

  

   而另一方面,随着全国人大常委会立法的不断精细化,法律以下的法规范也必将更加精细,一些区域性的共同事项,已由上位法详细规定,区域协调立法的事项和必要性大为减少和降低。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理,考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题,建议如果不是十分必须,就尽量不进行协同立法。

  

   8.对区域协同立法以及包括区域协调发展的整体性部署可能产生的一系列影响和结果,做深入研究和评估

  

   我们是单一制的国家,需要维护中央的权威。但是,中央权威是在处理与地方的关系中体现出来的,并且有可能呈现出彼此消长的特点。历史的经验教训也表明,在与地方的博弈中,中央并不是任何时候、任何情况下都具有绝对权威,并能够使这种权威保持不变的, 中央的权威总是因时因势因人而异。当前,中央的目的是促进区域协调发展,最终实现共同富裕和“五位一体”的国家根本任务,在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中,中央既可能始终保持权威,也可能出现权威面临挑战的情况。

  

   马克思主义辩证法的基本原理认为, 在经济基础与上层建筑的关系中,上层建筑虽然对经济基础具有重要作用,但最终是由经济基础决定的。区域协同立法以及它所反映的区域协调发展的各类社会关系,是一种政治性很强的上层建筑行为,是以不同行政区域的经济社会发展等综合因素为基础的。这种由强大的区域经济社会基础决定的上层政治力量,如果与中央发生了冲突,宪法和法律体制是否有足够的空间予以回应?建议对这个重大问题予以慎重研究。

  

   9.可否充分倚重政策,尽量避免和减少协同立法

  

   强调依法治国,也不能忽视政策在社会治理中的重要作用。在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下,可以充分运用法律规范进行社会治理。但在区域协调发展中,行政区划实际处于不稳定状态, 跨行政区划协调发展中的各类经济社会关系,也存在诸多不清晰、不稳定的因素,在这种情况下,跨行政区划的法律法规规章在社会治理中究竟应当居于什么样的地位,特别是与政策相比,它们的重要性究竟占有多大的分量? 这个问题尚不明确。

  

   有的观点认为,区域协调发展中的很多内容都属于跨区域的重大改革,而党的十八届四中全会提出重大改革要于法有据,所以,区域协调发展中协同立法十分重要。笔者认为,对重大改革于法有据应当一分为二地看待。

  

   由于改革与立法存在天然的矛盾冲突,对于重大改革的事项,不宜不加分析地强调于法有据。有些重大改革于法有据是必要的,但有些重大改革在立法方面会面临复杂的问题,由政策来调整更好一些。区域协调发展中的不少改革事项,由于超越了宪法确立的行政区划模块,用跨区域的立法来解决可能会引发难以预料的复杂问题,在这种情况下,由跨区划的共同上一级党政机关用政策来指导, 可能是更适宜的办法。

  

   政策可以制定得细一些,发现问题也可以灵活修改。比如,针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展, 遇到具体问题,不仅党中央、国务院可以制定政策,出台较细化的措施(实际上,政策的制定权不仅限于党中央、国务院),全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议,让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。充分倚重政策可以尽量避免和减少协同立法带来的一系列问题。

  

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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期思想栏目(第62—75页)

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