温学鹏:香港的“高度自治”与未来政制发展

选择字号:   本文共阅读 377 次 更新时间:2019-09-05 22:15:40

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温学鹏  
但所谓“解释”,仍然是离不开基本法条文的可能涵义,仍不能脱离基本法的精神实质。换言之,在解释基本法第158条“中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”时,仍不能超越国防、外交的范围。至于基本法的修改其实属于高度自治保障层面的问题,与中央管治地方的事务范围处于不同的层面。此外,从维护港人信心和基本法修改不得与“基本法对香港既定的基本方针政策相抵触”的限制等因素考虑,通过修改基本法扩大中央管治范围也非易事。

   综上所述,在基本法所建立的高度自治体制之下,中央管治香港的范围,特别是在公共设施、经济贸易、刑事和警察等方面均小于一般自治类型的实践;由于缺乏财政管治的手段,中央政府也不能像一般自治类型那样发挥财政的重大影响力。

  

   三、香港高度自治体制的逻辑解析

  

   香港基本法仅规定了国防外交等狭小的中央管治范围,而且也没有财政税收和司法保障等多种管治手段,但不能认为高度自治不重视前述一般自治类型中所反映出的普遍问题。根据基本法的条文以及香港回归20年的实践,本文认为对前述问题,香港基本法采取了独特的解决思路。简言之,高度自治通过对主要官员的任命(人事管治形式)和基本法设计的行政主导制实现对国防外交以外的国家公共利益的维护,以达到内政统一协调的目的;与此同时,高度自治也同样重视中央对地方的管治效果,但高度自治更加偏重协商形式,而非一般自治类型中的财政手段和司法手段。如果说一般自治类型追求的是“司法保障型的自治”类型,香港高度自治体制则可以称为是“协商型的自治”类型。

   比如,根据基本法第17条和158条的规定,全国人大常委会行使法案发回权、基本法解释权时,都需要征询基本法委员会的意见;在司法协助的问题上,基本法第95条的规定也是希望通过协商达成香港特别行政区与全国其他地区的协议。在香港高度自治体制实践的过程中,协商精神体现得更为普遍,基本法的起草过程中就有港人的参与,采纳了许多港人意见。此外,像前文提到的CEPA、广深港高铁项目等,都是双方通过谈判、协商达成的。

   与司法保障型自治相比,协商式的自治最大的优势在于,其更具弹性,可以授予地方更大的自治权。在司法保障式的自治中,中央与地方各自的权力范围固然清晰明确,但缺乏弹性,容易僵化。为了防止地方权力失控,即使是中央很少动用的权力,也需要在地方自治法或宪法中列明。例如,全国性的公共设施管辖权,其实通过各个地区合作也能实现公共设施的全国联网和发展。但为了防止某些时候个别地区的极端不合作,只能在自治法或宪法中将全国性公共设施管辖权划归于中央,只有这样才能在司法审判中获得支持。又如,无论是在单一制的地方自治还是在联邦制中,中央都有在地方的落地执法权,即中央有权将其政策通过统辖于自己的官僚机构付诸执行。但这显然会造成机构臃肿。如果中央不通过法律明确享有这一权力,出现地方自治团体不合作执行全国性政策的情况,中央政府将束手无策。

   当然,协商式的自治也有其自身的弊端。它最大的问题在于,一旦互信的氛围遭到破坏,协商就会蜕变成各自依据既有的权力进行博弈,这就有相互对抗的危险。不幸的是,近几年来,随着香港部分激进人士滥用基本法所建立的“高度自治”制度,协商式自治模式正在遭受严峻的挑战。首先,从2003年“二十三条立法”开始,经过国民教育运动、“占领中环”直至“港独”政党成立,香港部分激进人士的对抗活动对协商达成中央管治目标的方式造成了极大破坏。中央管治香港的手段本来就不像一般自治类型那样丰富,香港部分激进人士对政治互信、协商的破坏,严重影响了中央管治与高度自治的协调。其次,依靠行政长官实现内政统一协调的模式受到威胁。从基本法规定上,中央对港的直接管治范围狭小,一般自治类型中所关切的全国性的公共设施、经济贸易事务、刑事和警察事务,在高度自治中全凭行政长官来实施。这就必然要求行政长官爱国爱港,取得中央的信任。但行政长官的普选改革中,部分激进人士却力争偏离基本法的所谓的“真普选”,妄图选出他们所支持的行政长官人选迫使中央任命。最后,行政主导的体制受到挑战。行政主导制度一方面是为实现香港有效管治而设计的,另一方面也是配合行政长官维护国家整体利益而形成的行政团队,但回归以后,行政主导制却处处掣肘,香港法院通过马维騉案的判决形成了对政府法案的违宪审查(38),立法会议员又通过“拉布”等形式滥用制衡行政的权力。更加令人堪忧的是,如果立法会实行普选、功能组别改革,可能会进一步削弱立法会中支撑政府的力量。

  

   四、香港未来政制发展的展望

  

   面对上述挑战,虽然司法终审权并不在中央,但是中央依然可以在基本法的框架下通过其他法治手段来加以应对。而在这其中,最为关键的,就是要“深入推进香港特别行政区基本法的贯彻实施”,“完善与香港特别行政区基本法实施相关的制度和机制”。(39)

   (一)坚持基本法的规定,细化基本法实施制度

   香港高度自治体制缺乏一般自治类型的中央管治地方的司法保障形式,也就缺少了司法运作给人们带来的法治明确性和安定性。这对普通法氛围浓厚的香港而言尤为重要。因此,面对困境,中央和特区政府更应该坚持基本法的规定,每一项措施都应以基本法为依据进行说明,以坚定港人对“一国两制”、高度自治的信心,打消他们的疑虑。

   为此,一方面要坚定不移地坚持基本法的规定,依法治港;另一方面则要发展基本法,细化基本法实施制度以应对挑战。正如张德江委员长在“纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施20周年座谈会”上所指出的那样,“这部充满生命力的法律,要随实践的发展释放其定向把关的规范作用”。香港政改的五部曲可以认为是坚持基本法,发展出的实施基本法的重要制度。一般理解,基本法仅规定了政改的三部曲,即特区政府向立法会提出政改议案并获得通过、行政长官同意该议案、行政长官将有关法案报全国人大常委会并由全国人大常委会批准或备案。但实践中全国人大常委经过解释,将基本法附件一“二○○七年以后各任行政长官的产生办法如需修改”中的“如需”一词发展为两个前置步骤,即“由香港特别行政区行政长官向全国人大常委会提出报告,提请全国人大常委会决定产生办法是否需要进行修改”和“全国人大常委会决定,是否可就产生办法进行修改”,遂成为五部曲。这两个前置的步骤,从文本上是符合基本法的,实质上对于保障中央在香港政制发展中的主导权也是必需的,现实中也逐渐被港人所接受。可以说,这是一个在实践中发展形成的基本法实施制度的成功范例。

   (二)确保行政长官爱国爱港,建立选举声明制度

   行政长官必须爱国爱港,这是基本法解决中央内政协调权独特思路的关键。基本法仅规定了中央狭小的直接管治香港的事权范围和有限的手段,目的是让行政长官凭借基本法赋予的宪制权力来维护中央在香港的国家整体利益。所以,行政长官爱国爱港,是高度自治实现的关键,也是高度自治的重要保障。现实中,一些激进人士追求所谓普选的“国际标准”,本质是为了选出他们中意的行政长官,打破中央管治与香港自治的平衡,破坏高度自治。

   当下由于激进人士的破坏,中央与香港的政治互信受到影响。面对选举的不确定性,应当根据基本法进一步细化行政长官以及主要官员的任命制度。在今年的行政长官选举过程中,张德江委员长表态林郑月娥是中央唯一支持的行政长官参选人。(40)这一实践可以逐渐发展出一种制度,即在以后的行政长官选举或普选中,应该探索一种中央政府对参选人资格的声明程序。这一程序不具有限制参选人参选的拘束力,但能够表达中央对行政长官参选人的态度。不过,更为合理的方式可以是,中央认可的参选人多于1名。既然中央政府对行政长官有实质任命权,中央政府就有权威表达对参选人的意见。这样做也可以尽量减少中央不任命港人选出的行政长官人选的不利后果。

   (三)坚持行政主导,构建管治联盟

   行政主导不仅是确保香港有效管治的重要体制,也是确保行政长官有效执行国家性政策的重要支撑。因此,坚持行政主导体制不仅涉及香港自身的政制稳定问题,也涉及中央管治与香港自治的协调问题。部分反对派人士之所以强调香港是三权分立体制,明显具有限制中央维护在港国家利益的意图,这是需要清醒认识的。目前,由于香港一些独特的内部因素,以及激进人士对高度自治的滥用,香港的行政主导一直受多方面制约,甚至出现管治不畅的现象,这就要求我们探索发展出符合基本法所确立的行政主导体制的实施制度。

   面对香港管治不畅,前政策顾问组首席顾问刘兆佳先生曾提出管治联盟的建议。他认为,由于《香港基本法》所规定的政制设计未能对社会中的利益和权力进行有效的整合,需要有一种“宪政式制外的政治安排”来发挥这种功能。(41)为此,刘兆佳一直倡导构建由香港社会的一些精英人士组成的“管治联盟”。(42)笔者认为,这种思路是可行的,但管治联盟不能仅应对香港社会本身的利益和权力进行有效整合,以解决行政与立法的衔接问题,还应关注中央管治与香港自治的协调,辅助行政长官实现国家内政的统一和协调。为此,中央政府应该在管治联盟构建中扮演主导角色,一方面促成香港精英人士形成共识,协调行政与立法;另一方面,在涉及国家和政治共同体整体利益之时,整合香港的爱国力量保障中央意志的实现。管治联盟属于一种非正式制度,不会涉及违反基本法的问题,但在这一过程中,中央要保持自制,对管治联盟的领导和干预要仅限于确保行政主导体制和保障在港国家整体利益。

  

   五、结语

  

   法律是生长的,它不是一成不变的。霍姆斯大法官在洛克纳诉纽约州案中那句著名的论断“宪法并未制订赫伯特·斯宾塞的《社会静力学》”,今天仍然振聋发聩。基本法也需要不断生长,它的意涵应该随着时代而发展变化。面对香港部分激进人士滥用高度自治权的情况,发展和细化符合基本法的具体实施制度是香港未来政制发展的重点,也是香港民主之路的基石。

   但发展的思路应该以中央与地方关系的框架为参考,因而,高度自治与一般自治类型的比较研究就十分重要。在一般自治类型中,中央管治地方的范围非常广泛,这就表明各国都认为国家的整体利益不仅限于国防和外交,也需要国家内部的融合和协调;中央管治地方的手段非常丰富,这又说明各国都非常重视管治效果,都希望通过柔性手段和司法手段处理好“中央管治”与“地方自治”的关系。在中央与香港的政治互信和协商氛围受到激进人士破坏的情况下,基本法应该发展出各种具有操作性的制度和机制来应对。事实上,政改五部曲模式、行政长官参选人声明机制以及“管治联盟”都已在实践中逐步推进。需要强调的是,实施基本法的相关制度仍然要以基本法的规定和精神实质为依据,践行法治,注重推进双方的互信。

   *衷心感谢评审老师的修改意见,文责自负。

   注释:

   ①《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,载中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室网:http://www.locpg.hk/jsdt/2014-06/10/c_1111067166.htm,最后访问时间:2017年6月15日。

   ②[德]格琳德·辛恩、汉斯—维尔纳·辛恩:《冰冷的启动——从国民经济视角看德国统一》,晏扬译,上海三联书店2012年版,第34页。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:苏州大学学报:法学版

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