彭錞:公共企事业单位信息公开的审查之道

——基于108件司法裁判的分析
选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2019-08-09 00:35:41

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彭錞  
积累相当数量的裁判,就“谁是公共企事业单位”和“信息应否公开”两大核心问题发展出较为系统、精细的审查逻辑。所谓“极少数的以公共企事业单位为信息公开诉讼被告的案件”体现出“究竟如何参照适用,是个尚不清楚的问题”之论断难以成立。第二,以往研究提出的“阶段渐进论”“主体类同—职能类同”和“形式主义—实质主义”等识别公共企事业单位的学说,以及用以判定信息应否公开的“最少存留适用”规则,既没有准确描述审查实践,也未能为之提供有效的规范指引。第三,既有审查逻辑并不完美,本文提炼了能更准确描述审查实践和更有效引领审查逻辑发展的裁判思路。一方面,在识别公共企事业单位时,不应以形式上缺乏具体实施办法依据为由排除非列举领域的组织,而须把参考依据的范围扩大至非信息公开领域的规范,并参考正在进行的事业单位和国有企业分类改革,对组织的业务职能做实质性考量。另一方面,在判断公共企事业单位信息应否公开时,不应从正面要求相关信息被列举为公开项,而应从反面考察信息是否属于实体性或程序性的公开例外。其中,自主运营信息是唯一的公共企事业单位特有的公开例外,其具体特征和范围有待于在将来的实践中进一步厘清。经过如此优化的审查思路将有利于在新《条例》框架下继续推进我国公共企事业单位的信息公开。

   注释:

   *感谢北大法学院胡敏喆同学在搜集、整理裁判过程中提供的协助。本文是耶鲁大学中国中心与北京大学公众参与研究与支持中心“公共资源管理信息透明度建设”研究项目的阶段性成果。

   [i]参见后向东:“论我国政府信息公开制度变革中的若干重大问题”,《行政法学研究》2017年第5期,第103页。

   [ii]参见本书编委会:《行政法与行政诉讼法学》,高等教育出版社2017年版,第74页。

   [iii]参见注[1],第103页。

   [iv]同注[1],第103—104页。

   [v]朱芒:“公共企事业单位应如何信息公开”,《中国法学》2013年第2期,第157页。

   [vi]参见注[5],第153,156页。

   [vii]参见张昊天:“论公共企业的信息公开主体资格”,《交大法学》2016年第2期,第126页。

   [viii]同注[5],第150页。

   [ix] 《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》(2008年11月12日)、《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法(试行)》(2009年2月3日)、《供电企业信息公开实施办法(试行)》(2009年12月28日)、《高等学校信息公开办法》(2010年4月6日)、《医疗卫生服务单位信息公开管理办法(试行)》(2010年6月3日)、《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》(2010年7月16日)、《教育部关于推进中小学信息公开工作的意见》(2010年12月25日)、《供电企业信息公开实施办法》(2014年3月10日)。

   [x]无关样本是指虽提及旧《条例》第37条,但实际上没有据此展开推理或作出裁判。比如顾某与建湖县环境保护局行政监督二审行政判决书([2017]苏09行终222号)虽引用了该条文,但争议焦点却是县环保局是否应当公开本地企业三废处理情况的信息,与公共企事业单位信息公开无关。又如在吴某与广东省卫生和人口计划生育委员会政府信息公开一审行政判决书([2013]穗中法行初字第275号)中,原告主张省卫计委应根据旧《条例》第37条公开社会抚养费征收情况,属于明显误解法律,法院对此没有回应。重复样本分为两类:一类是横向重复,即多个诉讼主体就同一信息申请在同一法院提起的诉讼,本文仅取一份裁判分析;另一类是纵向重复,即在程序上有先后次序的诉讼,本文仅取终局的二审或再审裁判分析。相同诉讼人就不同信息申请在同一法院或相同信息申请在不同法院提起的诉讼,不视为重复样本。

   [xi]需指出的是,二审和再审裁判中的一审和二审裁判不纳入对胜诉率等的定量统计。

   [xii]原告胜诉是指法院判决要求被告公开信息或确认被告的公开行为违法,除此之外都认为属于被告胜诉。

   [xiii]参见注[5],第157页。

   [xiv]参见注[7],第112—113页。

   [xv]参见注[7],第120页。

   [xvi]同注[7],第109—110页。

   [xvii]参见注[5],第153,156页。

   [xviii]参见注[7],第126页。

   [xix]这4个案例中,法院直接认定被告不是适格的诉讼或复议主体,而未讨论其是否属于公共企事业单位。见张某与唐山市人民政府信息公开一审行政判决书([2015]唐行初字第240号)、石某与中国科学院信息公开二审行政裁定书([2017]京行终4405号)、石某与中国科学院信息公开二审行政裁定书([2017]京行终3419号)、陈某与杭州市西湖区转塘镇集镇建设总指挥部行政争议二审裁定书([2014]浙杭行受终字第18号)。

   [xx]于某与北京大学信息公开二审行政判决书([2016]京01行终423号)、清华大学与刘某信息公开二审行政判决书([2017]京01行终428号)、孙某与南通市港闸区档案馆二审行政判决书([2015]通中行终字第00330号)。

   [xxi]倪某与余姚市科学技术协会二审行政裁定书([2015]浙甬行终字第143号)。

   [xxii]郑某与中国互联网络信息中心信息公开二审行政裁定书([2016]京01行终1001号)、王某、李某与胶济铁路客运专线有限责任公司政府信息公开案([2017]鲁01行终669号)、陈某与杭州市钱江新城建设管理委员会行政监督二审行政裁定书([2017]浙01行终924号)、姜某与济南市历下区劳动争议仲裁委员会政府信息公开二审行政裁定书([2014]济行终字第337号)、李某诉乐山市政府采购中心不履行政府信息公开法定职责二审行政判决书([2015]乐行终字第8号)。

   [xxiii]在陆某与南通市劳动保障监察支队二审行政裁定书([2015]通中行终字第00073号)中,法院也持相同观点。

   [xxiv]类似案件包括姚某与衢州市土地储备中心信息公开案([2016]浙08行终103号)、冯某诉吉林省城乡规划设计研究院信息公开案([2016]吉行申460号)。

   [xxv]该案一审法院认为“被告泉港区质监站作为泉港区住房和城乡规划建设局下属事业单位,是该区建设项目质量监督职责承担者,其社会公共服务行为与人民群众的利益密切相关”,至二审被推翻。

   [xxvi]类似案件还有严某与丹阳市投资集团有限公司政府信息公开案([2015]镇行诉终字第00041号)。

   [xxvii]类似案件还有贾某与中国联通青岛市分公司信息公开案([2017]鲁02行终806号)、贾某与中国电信青岛分公司信息公开案([2018]鲁02行终226号)、贾某与中国联通青岛市李沧区分公司信息公开案([2018]鲁02行终188号)、贾某与中国移动平度分公司信息公开案([2018]鲁02行终256号)。

   [xxviii]类似案件还有胡某与无锡市公共工程建设中心信息公开案([2017]苏02行终65号)。

   [xxix]类似案件还有王某与盐城市新洋经济区管理委员会信息公开案([2015]盐行终字第00278号)。

   [xxx]同注[7],第123—124页。

   [xxxi]相关信息载中国疾病预防控制中心官网http://www.chinacdc.cn/jgxx/zxjj/,2018年8月21日访问。

   [xxxii]参见彭錞:“公共企事业单位信息公开:现实、理想与路径”,《中国法学》2018年第6期,第100页。

   [xxxiii]载杭州市江干区农居建设管理中心官网http://www.jianggan.gov.cn/col/col1257369/index.html,2018年8月23日访问。

   [xxxiv]《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》(2013年12月13日)。

   [xxxv]参见注[7],第117页。

   [xxxvi]刘某与清华大学信息公开案([2017]京01行终428号)、孙某与北京市西城区房屋土地经营管理中心信息公开案([2014]西行初字第76号)。

   [xxxvii]刘某与北京市第六医院信息公开案([2016]京02行终27号)、王某与盐城市新洋经济区管理委员会信息公开案([2015]盐行终字第00278号)、马某与淅川县大石桥乡中心学校信息公开案([2017]豫13行终215号)。

   [xxxviii]江苏省电力公司镇江供电公司与孙某再审复查与审判监督行政裁定书([2016]苏行申1500号)。

   [xxxix]国网北京市电力公司与邢某信息公开二审行政判决书([2018]京02行终815号)、南京市锋尚国际公寓住宅小区业主委员会与国网江苏省电力公司南京供电公司不履行信息公开的法定职责一审行政判决书([2016]苏8602行初370号)。

   [xl]王某与国网山东省电力公司其他二审行政裁定书([2016]鲁01行终8号)。

   [xli]杨某与常熟中法水务有限公司信息公开案([2017]苏05行终14号)。

   [xlii]耿某与郑州市第一人民医院信息公开案([2017]豫01行终614号)。

   [xliii]李某与安阳市劳动能力鉴定委员会办公室信息公开案([2015]安中行终字第131号)。

   [xliv]郭某与深圳市公立医院管理中心信息公开案([2015]深中法行终字第878号)。

   [xlv]殷某与中国传媒大学信息公开案([2015]三中行终字第1056号)。

   [xlvi]李某与焦作师范高等专科学校信息公开案([2017]豫08行终239号)。

   [xlvii]贺某与延安市城市客运出租车辆管理办公室信息公开案([2016]陕06行终33号)。

   [xlviii]徐某与常德经济技术开发区市政处信息公开案([2017]湘07行终63号)。

   [xlix]颜某与温州港集团有限公司信息公开案([2017]浙03行终2号)。

   [l]龙某与国网湖南省沅江市供电分公司信息公开案([2017]湘09行终55号)、杨某与国网山东省电力公司、国网山东省肥城市供电公司信息公开案([2017]鲁09行终45号)、陈某与国网浙江平阳县供电公司信息公开案([2014]浙温行受终字第9号)。

   [li]尤某与北京城市排水集团公司信息公开案([2018]京02行终703号)。

   [lii]马某与大兴新区(土门地区)综合改造管理委员会信息公开案([2018]陕71行初4号)。

[liii]潘某等与承德市双峰寺水库工程建设管理局信息公开案([2018]冀08行终1号)。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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