李黄骏:治理规模视野下的政府与社会:基于新加坡“互赖式治理”的研究

选择字号:   本文共阅读 1368 次 更新时间:2019-08-04 23:41

进入专题: 新加坡   互赖式治理   治理规模   治理模式  

李黄骏  

内容提要:治理规模与治理模式的关系一直是政治学研究的重要议题。现代化会带来治理规模的放大,治理规模的放大会带来治理成本上升、治理成效下降等一系列问题,而这些问题的解决必须仰赖治理模式的创新。对于新加坡而言,高速进行的现代化虽然带来了治理规模的扩大,但新加坡通过改进治理技术,特别是建立政府与社会“互赖式治理”,以最小的成本化解治理规模扩大的难题。对比中新两国的人口和疆域规模,现代化带来的治理规模难题必然是新加坡所难以比拟的。从这层意义上来说,学习和研究新加坡的成功经验,具有重要的理论和现实意义。

关 键 词:新加坡  互赖式治理  治理规模  治理模式  治理成本  治理职能


从柏拉图、亚里士多德一直到马基雅维利、孟德斯鸠、卢梭,西方政治思想家无不将他们善治国家的理想设定在小国寡民的规模之内①。虽然之后美国联邦政体的确立,以及联邦党人和反联邦党人的论战,使得民主共和国的设想突破了以往的规模限制,但是治理规模与治理模式的关系仍然一直是西方政治学的重要议题。与西方截然不同,中国先哲们的政治设想从来就没有小国寡民限制,《周礼》在每篇的开头都有这样的话:“惟王建国,辨方正位,体国经野,分官设职,以为民极。”其中,“体国经野”与“分设官职”正是为了应付超大治理规模而划分行政区域与建立地方政府的简洁提法。

从封建制到中央集权制,再到新中国的单一制国家结构,中国历来的治理模式都是为了应付超大型的治理规模而设立起来的。正如王沪宁所言,发展中国式的民主治理模式,首当其冲需要处理的问题就是“超大社会、社会资源总量有限和民主政治之间的关系”。其中,他认为超大社会不仅是人口问题,人口问题折射出了错综复杂的政治、行政、经济、文化、宗教等问题,为民主设定了政治条件、组织条件、心理条件和文化条件等方面的难度。[1](P8)从王沪宁的论述中,我们可以发现两点:首先,现代政治中的治理规模并不再仅仅是一个人口规模和地理空间的问题,它涉及政治、经济、文化、宗教等方方面面;其次,治理规模带来的治理难题是一个相对概念,是相对于治理成本而言。换言之,治理成效其实也是一个治理规模与治理成本的比较概念,是一个有关效率的问题。因此,中国国家治理现代化所面临的规模难题可以简单归纳为:如何在一个治理规模如此巨大的国家保障平等的公民权利,提供优质的公共服务,而又不耗费过多的社会资源?但可惜的是,治理规模及其所带来的治理模式、治理效率等问题长期被忽视,或者被其他问题掩盖。正如有学者指出的那样,“在中国历史上,治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是,历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩,因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。”[2](P16)

与中国相比,新加坡的治理规模显然要小得多,500多万人口,仅仅相当于中国的一个中等城市。但如果我们对比斯洛伐克、土库曼斯坦、挪威、哥斯达黎加、中非共和国等比新加坡人口数量更少的国家,不难发现,新加坡的族群、宗教等问题要复杂得多,治理的复杂程度显然也要高出许多。不仅如此,新加坡在近几十年社会经济高速发展的同时,也逐步完成了从威权政府向民主政府的过渡,公民权利的增加、公共服务的诉求都使得治理的内容急剧增加。从这层意义上来说,新加坡的治理规模或许并没有我们想象的那么小。与此同时,新加坡却一直保持着一级政府的架构,其等级链条并没有随着治理规模的扩大而无限延长,体现出了很高的治理效率。正如国内学者的评价,“说规模小容易治理,这并不意味着规模小的国家都治理得很好……新加坡做得好不仅仅是因为它小,它还一定是做对了某些事。”[3](PP4-5)面对治理规模难题,新加坡的成功经验大致可以分为治理技术和治理结构两方面。对于治理技术,信息化政府、一体化政府都是新加坡国家治理现代化的名片;对于治理结构,“互赖式治理”则应该是其中最为重要组成部分。对比现代化进程中的中国,治理规模的难题必然会随着社会、经济、政治、文化的发展而急剧增加。新加坡现代化进程中解决治理规模难题的成功经验,可以为我们提供许多参考。


一、治理规模与治理模式


国家治理所面临的一个首要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷,但治理规模却很难说是一个固定和明晰的概念,其测量和选择的角度随着历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素的变化而变化。从柏拉图、亚里士多德的人口和领土,到马基雅维利的财富,再到联邦党人和反联邦党人的习俗、文化、宗教、利益,国家治理规模的内涵和外延是在逐步丰富的。与之相对应,不同的发展阶段和不同的国情导致不同国家面临的国际竞争和国内发展的压力是不同的,国家治理面临的生态环境、经济环境、社会环境和文化环境的压力和挑战也是不同的,这些差异决定了不同国家对于统辖规模和治理模式的理解也是迥然不同的。简而言之,治理规模不仅决定于一国原有的人口、疆域、经济等自然或物理因素,也决定于该国当前的政治发展程度和所选择的治理模式。由此,我们可以暂且将治理规模定义为:一国在治理其管辖领土和民众时产生的实际内容。具体而言,国家的治理规模大致可以从以下三个方面着手分析:

首先,治理规模取决于一国统辖的人口数量和地理空间,以及二者体现出来的差异性。在柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》中,国家治理规模都被理解为人口数量和地理空间。亚里士多德指出,“凡以政治修明著称于世的城邦无不对人口有所限制”,[4](P353)而且疆域也不能太大,因为相对狭小的城邦有利于防卫,“一个城邦的地理环境应该是敌军难于进入而居民容易外出的”。[4](P357)应该说,在西方的政治传统中,人口数量是首先被考虑的,而在中国传统的政治思想和制度设计中,治理规模的理解和划定则是从地理空间开始的。这是关于行政区划即地方政府治理规模的最早论述。其中,一级政府必须首先要有一定的地理空间,以及地理空间和人口数量之间关系的思想已经十分明显。在之后中央集权的过程中,中国的地方政治制度就形成了一项基本原则:先划定一定的辖区面积,然后再根据人口密度做适度的调整。例如,在划定县的规模时,就是以百里见方的面积作为县的幅员基数,再以居民的数量作调节。“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷。”(《汉书·百官公卿表》)正如有国内学者所指出,(政府)“层级是上下政区之间及地方政府之间关系的体现,但并非政区本身的要素。幅员、边界、形状、地理区域和地理位置才是政区本身的要素。”[5](P200)在这种理解中,中国传统的地方政治制度首先考虑的就是地理空间和人口数量,即一定层级政府所统辖的治理规模。

除了人口数量和地域面积等绝对数值以外,蕴含在人口数量和地理空间中的相对差异性也给国家治理造成了巨大影响。例如,孟德斯鸠认为:“如果从自然特质来说,小国宜于共和政体,中等国家宜于由君主治理,大帝国宜于由专制君主治理的话,那末,要维持原有政体的原则,就应该维持原有的疆域,疆域的缩小或扩张都会变更国家的精神。”[6](P126)“一个共和国,如果小的话,则亡于外力,如果大的话,则亡于内部的邪恶。”[6](P130)孟德斯鸠不仅指出了治理规模对国家政体和治理模式的选择所造成的影响,而且还指出了其背后的原因,即众多人口和广阔疆域必然带有的群体和地域差异性,使得公共福利和公共精神的形成异常困难。在孟德斯鸠的理解中,在一个人口有限、疆域狭小的国家里,公共的福利较为明显,也较为人们所了解。而在一个大型国家里,众多的人口和广阔的疆域必然带来巨大的差异性,此时公共福利就要迁就于许多的例外(差异性),变得具有很大的偶然性,也不会被人民所普遍认可。此外,孟德斯鸠认为,一个国家实现共和政体和善治就必须要求国民具备公共精神和美德,而这些也只有在“小国寡民”的情况下才能实现。

当然,“广土众民”所带来的差异性会给国家治理带来难题的观点到了联邦党人那里得到了转变。在麦迪逊的理解中,国家统辖的人口越多,疆域越广,“就可包罗种类更多的党派和利益集团;全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机可能性也就少了……因此,很清楚,共和政体在控制党争影响方面优于民主政体之处,同样也是大共和国胜于小共和国之处,也就是联邦优于组成联邦的各州之处”。[7](PP49-50)无论是难题还是机遇,人口和疆域背后的差异其实也是塑造国家规模的重要因素。国家治理规模不仅决定于一国的人口、疆域、经济等数量或规模,也决定于蕴含其中的差异性。换言之,在人口数量和地理空间限定的情况下,国家治理规模直接决定于该国辖区内群体和地域的差异性。从这层意义上来说,中国的治理规模远比我们以往理解的还要大许多。中国历史上形成的区域性差异、多民族的文化差异、经济发展的不平衡、自然资源在区域上的分布差异等,都会进一步增加国家治理的规模,加重了国家治理的负荷和困难。而且,伴随着中国高速进行的现代化、现代经济活动的高度依赖性、意识观念的多元发展,民众在社会生活和政治诉求上的日益多元化,治理规模还会持续扩大,国家治理面临的挑战也会急剧上升。

其次,国家治理规模取决于治理内容。在此,治理内容指的是国家治理过程中提供的公民权利的维护、公共服务(产品)的供给、公共安全的保障、以及公共精神的培育等。显然,不同的历史时期、不同的政治理念、不同的政治制度甚至不同的治理过程和技术都会使得国家治理所包含的内容大相径庭。在人口数量和地理空间等因素限定的情况下,治理的内容就将直接决定治理的规模,这在中国历史上的一项沿用很久的制度中体现得十分明显。“政不下县”指的是,国家政权止于县级政府,换言之,国家治理的内容限于县级政府管辖的事务。在面对少则几万人、多则几十万人的人口规模时,县府受制于政府规模和统治成本,大多将县以下的民生民事交由地方士绅和民间宗法组织(如家族、邻里)自行消化解决。有学者将其称为“中国政治的‘传统’、‘前现代’和‘近现代’中特别执着的特性”,是“中华帝国的简约治理遗产”,而“这种行政实践诞生于一个高度集权却又试图尽可能保持简约的中央政府,在伴随人口增长而扩张统治的需要下,所作出的适应。”[8]将县以下治理事务交给社会自行解决的同时,古代中国对行政区划和治理规模的控制则主要关注政治事务和统治需要,即维护中央集权国家中央和地方关系的平衡。国内有学者将其称为“政治主导原则”,“因为幅员就是地方政府的权力圈,圈越大,实力越强,这是中央政府所不愿看到的,统县政区如此,高层政区也如此。”“政区幅员的缩减常常被当成一种政治手段来运用。”[5](PP258-259)由此可见,在“政不下县”的治理模式中,由于社会承担了很大一部分基层治理事务,使得古代中国政府的治理内容主要限定在政治事务或中央集权统治的维持上。换言之,在面临人口增长时,古代中国的政治实践采取的是一种通过限制治理内容来控制治理规模的方式。

对于现代国家而言,治理内容丰富了许多。在联合国下属的联合大学建立的一项“World governance survey”(简称“WGS”)的治理指标体系中,共设立了6个维度,分别是公民参与政治活动的程度、社会各利益方在政治过程中的意见整合方式、政府作为维护系统的整体性、政策执行效率、国家和市场的关系、争议处理以及司法系统争议处理。[9]而在国内学者设立的治理评估框架中,基本内容包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效率、政府责任、公共服务、廉洁12个部分。显然,无论国内还是国外,对于治理内容的理解已经远非古代中国所能比较,人口数量和地理空间带给国家治理的规模难题因为治理内容的快速扩张而迅速增大。就中国而言,随着社会、经济、政治的高速发展,国家负责的治理内容会越来越多,民主权利、就业、社会福利、公共服务等需求都会使得治理规模急剧放大,各级政府的治理负荷和治理成本也将迅速增加。

最后,治理规模取决于治理结构。为了应付国家治理规模带来的难题,近代以来所有的国家都选择了按照地区划分国民,并分级设立政府进行治理的模式。正如恩格斯所言,“国家和旧的氏族组织不同的地方,第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法,是一切国家共有的。”[10](PP166-167)对于近代西方国家而言,为了实现国民公共参与的需要,即在大型民族国家内建立民主政体,西方设想和实践了许多种可能的方案,其中一种便是联邦制。自孟德斯鸠提出“联邦共和国”的概念以后,休谟为了克服大型国家规模带来的难题,设计了他理想中的政治制度,即一种类似于哈灵顿“大洋国”的方案,将国家划分为众多的行政区域,以层级选举解决国家层面的决策问题,以中央和地方的适当分权和制衡解决地方层面的决策问题。依靠这种区域划分和层级政府的设置,所有公民都能直接或间接地参与到国家层面和地方层面的问题。[11](PP157-171)换言之,通过设立分级政府和“连续选举”(a succession of election),[12](PP102-103)公众对于公共参与的需求被化解在不同层级的政府之中,从而控制了公众参与需求带给中央政府的规模难题。而从之后的政治实践来看,这种依靠层级连续选举的方式确实成为了单一制国家解决规模难题的一种重要的路径选择。

对于古代中国而言,为了克服人口数量和地理空间带来的中央集权体制的规模难题,必须设立一整套完备的地方行政制度,通过划分行政区域的方式,将庞大的人口数量和地理空间划分到众多地方政府的辖区之内,以此化解治理规模带来的组织负荷。但这种模式的缺点也很明显,随着人口的增长或疆域的扩张,如果控制地方政府的管辖规模,则必须拉长地方政府的层级链条,由此必然带来信息流通和指令执行的低效、失真、组织效率下降,降低中央政府对地方政府的控制力和国家整体的管理效率;而如果缩短政府的层级链条,地方政府的管辖规模则将扩大,地方政府的管辖难度势必增加,甚至会有“尾大不掉”之嫌。正如国内有学者评价,“在层级和幅员之间,有一定的依存因果关系,如统县政区幅员足够大,层级就可减少;若幅员太小,则层级不得不增加。前者如秦汉,后者如宋代。但是从中央集权的需要来看,却是想收二面之利,既要简化层次,又要缩小幅员,‘因为层次太多,则有梗阻之病;幅员太广,则有隔膜之虞;职权太尊,则有尾大之惧’。”[5](PP257-259)由此,我们不难发现,面对“广土众民”的规模难题,拉长政府的层级链条,缩小负责具体事物的地方政府的统辖范围是一个难以避免的选择。但这种模式的弊端和优势一样明显,换言之,国家治理的行政层级链条拉得越长,则地方政府的治理规模就越小,治理负荷和难度也越小,但信息流通和指令执行的效率也越低;国家治理的行政层级链条缩得越短,则信息流通和指令执行的效率越高,但地方政府的治理规模就越大,治理负荷和难度也越大。


二、新加坡国家治理的规模难题


如果仅仅从人口数量和地理空间来衡量,新加坡的治理规模并不大,但正如上文分析的那样,治理规模还应该从共同体内部的差异性、治理内容、治理结构等多个方面加以分析。从这层意义上来说,新加坡政府面临的治理规模并不小,具体而言,大致可以归纳为以下三个方面:

首先,国民的族群差异性加大了治理规模。自独立以来,新加坡国家治理的一个重要议题就是如何处理族群关系。新马合并曾经被看作是新加坡摆脱殖民统治的捷径,但族群矛盾的不可调和却成为新马分家的导火索。虽然当时华人人口在新加坡占到75%左右,但多元化族群结构(华人、马来人、印度人和欧亚人等),多样化语言(英语、华语、马来语、淡米尔语等)和多种宗教与文化(佛教、道教、伊斯兰教、基督教、印度教、锡克教等)并存的社会形态,使新加坡在几乎被迫独立的同时便面临着族群差异带来的巨大的治理挑战。正如学者的评价,国家虽小,却充斥着亨廷顿所讲的“文明的断层线”,[13](P85)再加上“四面马歌”的地域政治环境,新加坡原本较小的治理规模被急剧放大,国家治理面临的规模难题成倍增加。“新加坡是个由华族、马来族、印族以及其他族群等多元种族组成的年轻国家。种族关系、族群政治、民族教育、国民意识,都是政府需要努力经营和细心对待的国家课题。经历殖民地、民选政府、自治政府乃至独立国家的不同历史阶段后,上述课题在新加坡的重要性和敏感性并没有因此而降低。”[14](P1)由此可见,新加坡虽然人口不多,但族群差异明显,再加上微妙的地缘政治环境,其治理规模不能简单地以人口数量和地域空间来衡量。

其次,治理内容的拓展加大了治理规模。新加坡政府从来就不是“守夜人政府”,“新加坡领导层充分认识到,在一个强敌环伺的小岛上建立一个新国家也许并不难,但要想让这个国家健康地活下去,必须付出比外部环境友好、共同市场广阔的北欧国家更大的努力,新加坡需要的,不是一个‘温和的小政府’,而是一个‘强势的大政府’。而欲达此目标,坚持行政主导制就是非常必要的一步。”[3](P44)由此可见,新加坡政府的治理内容应该属于强政府模式的范畴,其治理规模也应该按照强政府模式的标准来理解。不仅如此,随着世界民主化浪潮的兴起和新加坡自身的高速发展,新加坡社会出现了多元化的复杂结构,大量中产阶级在经济利益得到满足后,开始转向政治参与和公共服务的诉求。作为回应,新加坡政府一方面不断拓展民众的民主权利。吴作栋强调:“我们必须在党内让不同意见存在。我们必须保持开放的思想,通过官委议员制度,让其他人的意见在国会里发表。我们所设法做的是建立一个架构,让这个制度带进不同的功能组织和个人的想法。”[15](P42)之后,“民情联系组”、“全国对话会”的机构和活动陆续建立起来,国民政治参与的权利得到了保护和发展。另一方面,针对国民不断提升的公共服务需求,新加坡政府不断对原有的公共服务供给理念、方式和内容进行改革,特别是1995年推行的“21世纪公共服务计划”。该计划是为了实现两大目标:一是培养一种优秀服务的态度,通过很高的质量标准、礼貌的态度和回应性满足公众的公共服务需求;二是培养一种诱发和欢迎持续改变的环境以追求更高的效率和效益,主要通过使用现代化的管理工具和技术,以及对公务人员道德和福利的持续关注来培育这样一种环境②。显然,无论是民主权利的保护,还是公共服务质量的提升都在很大程度拓展了新加坡国家治理的内容,加大了国家治理的规模。

最后,国家结构的简单加大了治理规模。新加坡实行的是一级政府的行政组织构造,只设有中央政府,没有地方政府。虽然新加坡是一个常住人口仅550万的城市国家,但对比统计数据,我们可以发现诸如斯洛伐克③、土库曼斯坦④、哥斯达黎加⑤、中非共和国⑥等人口相近的国家大多设立三级政府的国家结构。与新加坡人口数量相近的中国省会城市和计划单列市比较,中国实行的也是三级政府结构,即市—区—街道(派出机构)。显然,对于新加坡来说,政府的行政层级少,机构规模小,这使得政治输出和输入直接而通畅,较少会产生信息传输和指令执行扭曲的现象,政府运行过程简单而高效。但与此同时,由于缺少地方政府对人口规模分解,新加坡中央政府实际上直接面对550万国民,由此产生的组织负荷和管理复杂性可想而知。新加坡虽然是个小国,但最简单的国家结构和最短的管理链条,使得政府面对的治理规模比一些大国有过之而无不及。


三、治理规模与“互赖式治理”


对于新加坡实行的一级政府设置,国内学者大多只看到其简单、高效的一面。“城市国家,中央政府一竿子插到底,没有中央和地方的复杂关系,更没有联邦制内部的那种复杂关系,权力路线清晰,中间环节少,行政人员和机构均少而精。这一政治架构完全是从国情实际出发所做出的明智决策,这为实施高效的管理提供了良好的政治形式。”[16](P84)但一级政府的简单和高效也带来了另一方面的问题,那就是它无法通过划分行政区域,设立地方政府的方式化解治理规模扩大的难题。实际上,由于社会经济的高速发展,以及社会结构的逐步多元化,新加坡国民对于公共参与和公共服务的需求逐步提升,再加上固有的巨大的族群差异,新加坡政府面对的治理规模比我们通常想象的要大得多。如何化解这种规模难题,技术手段当然是其中的一种选择。事实上,新加坡的信息化政府、一体化政府建设都是世界领先的。但另一方面,新加坡也积极通过完善国家治理结构来化解治理规模的难题,其主要的内容便是政府主导下的政府与社会的“互赖式治理”。

新加坡政府之所以那么高效,其中很重要的原因是因为其简单,而之所以能以这么简单的政府结构直接管理那么多的人口,是因为充分发挥社会组织的作用。新加坡政府提出政府与社会组织进行“互赖式治理”的方针,以建构政府与社会之间的良性互动关系,改革传统的由政府单独治理的方式。简单而言,新加坡的社会组织分为两种:一种是由政府自上而下创建,带有半政府半社会性质,如人民协会领导下的居民委员会、民众联络所等。对于这一类团体,政府会给予一定的资金和人才支持,也会适度干预其人事安排。另一种是自下而上,由民间自发组织,完全属于社会性质。值得注意的是,近些年来,新加坡通过政府购买服务等形式,鼓励和扶植这类社会组织快速发展,在满足国民多元化公共需求和降低治理成本方面发挥了越来越重要的作用。从这层意义上来说,新加坡政府之所以能用如此简单的政府结构应付巨大的治理规模,在很大程度上得益于不同类型社会组织的协助。新加坡政府在面对日益增长的治理规模时,不是采取增设新的政府机构、拉长政府层级链条的方式,相反,它采取最大限度的简政放权,将治理空间和治理资源让渡给效率更高、对国民需求反应更快的社会组织。采取这种政府主导下的“互赖式治理”,新加坡模式有效地消弭了国家与社会之间的相互不信任感,既保证了社会组织在政府的监管和指导之下有序发展,也使政府在整合社会治理资源的同时,保持其自主性和主导性,提高治理效率,进而提升国家治理能力。

首先,以社会组织调和族群关系,化解族群差异性带来的治理规模难题。除了在国家层面设立“总统少数民族权利理事会”和“总统宗教和谐理事会”等机构以外,新加坡十分注重社会组织在族群和谐方面的作用。1960年,为了促进族群和谐、提升社会凝聚力,人民协会(简称“人协”,PA)成立。目前人民协会拥有107家民众俱乐部、550家居委会、110家邻里委员会、5个社区发展理事会,还有国家青年理事会、国家社区领袖学院等组织机构。一方面,人民协会通过推动不同族群的社区居民共同参与各类社会活动,在活动的过程中促进不同族群居民之间的互动合作,在强化新加坡国家认同的基础上,淡化族群差异性的影响;另一方面,人民协会通过选拔和培养各个族群的社会精英成为社区领袖,参与到族群治理进程中来,既满足了多元族群的参与需求,降低了族群治理的难度和刚性,又让这些作为社区领袖的族群精英成为族群和谐的榜样。

正如李光耀曾评价的那样,“人协成立的宗旨就是要把各个离散和几乎是各自为政的社群和族群拉在一起,超越种族、语言、宗教和文化的藩篱。必须把多元的群体拉在一起参加各种消闲、社交和教育活动。”[17](P35)目前,人协将自己的使命确定为通过对社区的联通和建构来达致“一个民族,一个新加坡”的目标,并将此作为族群沟通的桥梁。人民协会的快速发展,推动了新加坡社会中所存在的族群社团、宗教社团以及其他属性基层组织的整合,不同族群的民众逐渐超越了狭隘的族群与宗教局限,已经在“新加坡人”的国家认同下开始营造国家利益与族群利益的新型互动。正如人协的那个由连续不间断而紧紧相连的红色圆圈组成的会徽所展示的那样,代表着人协联结所有族群的新加坡人提升他们的公民意识以及促进多元族群和谐的努力。通过人协的努力,让各族群更加团结,通过对共有空间的共享来不断增强国家认同。

其次,通过社会组织提供多元化的公共服务,化解治理内容扩张带来的规模难题。除了政府提供的公共服务以外,新加坡公共服务的供给在很大程度上依赖于各种类型的社会组织。以民众俱乐部为例,新加坡共有108家民众俱乐部,都由法定机构人民协会进行管理。由于新加坡国土面积只有716平方公里,因此,这108家民众俱乐部基本能够覆盖新加坡全国的各个区域。民众俱乐部硬件设施非常不错,包括诊疗所、儿童托管中心、健身房、体育运动设施、舞蹈室、教室等,类似于我们的青少年活动中心,也类似于加强版的社区活动中心。为了确保优质的硬件设施能够吸引公众前来,新加坡政府近些年来持续翻新或者重建各个民众俱乐部,涉及资金少则几百万新币,多则上千万新币。这些费用大部分由政府财政支出,其余部分则由政府出面募集社会公益捐赠和社会投资。近些年来,附近有一家设施齐全、品质优良的民众俱乐部,已经成为政府推售组屋的一个重要卖点。民众俱乐部建成以后,往往只有5-8名专职工作人员,大部分功能都由外来进驻的社会组织来承担。对于新加坡人而言,各个年龄段都可以在民众俱乐部内找到自己需要的公共服务内容。民众俱乐部也是新加坡人日常居住中一个不可或缺的邻近配套设施。

最后,让社会组织成为基层事务的管理者,化解治理链条过短带来的规模难题。面对日益增长的治理规模,新加坡并没有采用世界上通用的拉长层级链条,设立地方政府的方式化解组织负荷。相反,新加坡政府将基层的管理事务交给社会组织管理,在维持简单政府的基础上,化解了治理规模扩张的难题。其中,发挥政府层级链条“延长线”作用的一个重要的社会组织是市镇理事会。

新加坡的市镇理事会属于自上而下、半政府半社会性质的社会组织。它是由大选中获胜的国会议员领导,组屋区群众充分参与,负责组屋区硬件设施运行与维护的机构。组屋是新加坡政府针对公民和永久居民的住房保障制度,全国80%上的人口都居住在组屋内。组屋的兴建由法定机构建屋发展局负责,但全国组屋及组屋区的后期修缮维护由市镇理事会负责,市镇理事会由建屋发展局进行管理。2015大选以后,新加坡共有16个市镇理事会。其中,5个市镇理事会分别覆盖5个集选区,11个市镇理事会覆盖多个集选区和单选区。每个市镇理事会的主席都由新当选的国会议员担任。

从2007年开始,新加坡所有的市镇理事会都在实施一项“邻里翻新计划”。这一计划的目标是对组屋区的公共设施进行翻新,如垃圾桶、健身设施、足球场、人行道、有盖长廊、人行走道。涉及费用由政府提供一部分,所在地群众自主承担一部分,但具体实施的过程需由群众充分参与下的市镇理事会完成。例如,近些年来,新加坡为老旧组屋加装电梯工程就由市镇理事会组织开展。市镇理事会首先征集民意,如果有较多居民提出要求,就组织开展投票。如果该幢楼80%的居民投赞成票,市镇理事会就组织实施后续工程。每户居民需要自行承担一部分费用,但针对经济条件较为困难的群众,市镇理事会会帮助其向政府申请补助或申请分期付款。显然,在很大程度上,市镇理事会完成了许多别的国家由各级地方政府完成的工作。从这层意义上来说,正是因为有市镇理事会,新加坡政府才能在治理规模日益扩大的情况下维持一级政府、简单政府的设置,维持尽可能短的管理链条和尽可能高的治理效率。


四、结语


新加坡政府的治理之所以高效,是因为它简单;之所以简单,是因为它严格限制了政府的职能范围、缩短了政府的层级链条;之所以能做到以上两点,是因为政府与社会之间对于治理职能进行了效率最大化并极富新加坡特色的分工。面对日益增长的治理规模,新加坡的经验至少有以下几个方面可供我们参考和借鉴。

首先,治理规模的增长并不必然与人口数量或地理空间的增长成正比,在特定的发展阶段,经济、社会、政治、文化等因素都会促成其剧烈变化。通过对新加坡的观察,我们可以发现,虽然人口规模和地理空间基本保持稳定,但治理规模带来的压力却在逐年上升。其中的原因,除了族群差异等原有因素以外,更重要的是民主意识和权利意识逐渐成长,民主权利的维护、公共服务的质量和范围、弱势群体的保护等都在不停地增加国家治理的内容。对于中国而言,经历了几十年的高速发展,经济、社会、政治、文化等方面都取得了巨大的成就。参考新加坡的经验,这些方面的成就很快也会转化为国民对于民主权利、公共服务、社会保障等方面越来越高的需求。如果对比中新两国的基本国情,庞大的人口、广阔的疆域、巨大的地区差异,使得中国未来的治理规模将伴随着现代化的进程快速增加,其体量和复杂性将是“小国寡民”的新加坡所难以比拟的。

其次,治理规模的增长必然促使政府与社会对治理职能进行合理分工。治理规模的增长大致可以有两条路径化解,一是拉长政府的管理链条,设置更多层级的地方政府,通过压缩基层政府统辖人口和地域的方式来控制治理规模。正如上文所论述的那样,这种方式有一个效率递减的问题。伴随着行政层级链条的拉长,基层政府的治理规模可以得到控制,但过度拉长的管理链条也会造成信息传输和指令执行的困难。二是合理划分政府与社会的职能分工,通过控制政府职能范围,即政府直接负责的治理内容的方式控制政府的治理规模。显然,新加坡采用的是第二种路径,特别是其市镇理事会的设置,在很大程度上承担了原本应由政府承担的基层公共事务的管理职能,使得政府不用为了控制治理规模过于拉长管理链条,保证了新加坡政府的简单和高效。对于中国而言,五级政府的设置已经存在管理链条过长,信息传输和指令执行困难的问题。面对持续快速增长的治理规模,如果我们仍然试图通过拉长管理链条,设置更多行政层级的方式来化解问题,不仅治理成本会成倍放大、难以负担,而且治理效果也是值得怀疑的。如果新加坡这样的小国还可以在两种路径中选择的话,那么对于中国而言,在政府与社会之间对治理职能进行合理的分工将是唯一可行的路径。

最后,政府与社会对治理职能的分工必须首先考虑国情。新加坡政府与社会对治理职能的划分并没有照搬西方的模式,相反,在新加坡国家治理中发挥主要作用的是一些带有半官方、半政府性质的社会组织,而从严格意义上说,这些组织并不属于独立于政府之外的NGO。例如居民委员会、民众联络所、民众俱乐部都属于法定机构人民协会的管辖。再例如市镇理事会,其负责人就必须是大选中获胜的国会议员。正是因为这些原因,新加坡的社会治理才被称为政府主导的“互赖式治理”。从新加坡的经验可以看出,中国未来的政府与社会对于治理职能的划分,必须首先考虑中国的国情,社会组织的发育程度、规范程度、提供的公共服务的质量和效率等都是其中必须要考虑的内容。

注释:

①与古希腊经典的城邦(比如雅典、斯巴达)相比,柏拉图心中的理想城邦的规模还要更小点。他认为5000人的城邦规模是最合适的,这个关于城邦规模的限定被他的学生亚里士多德继承。参见柏拉图《法律篇》、亚里士多德《政治学》。

②George A.Boyne.What is Public Service Improvement? 2003.

③斯洛伐克,2016年人口540多万,全国划分8个州,其下分区,一共有79个县,下设2883个市镇。https://baike.baidu.com/item/%E6%96%AF%E6%B4%9B%E4%BC%90%E5%85%8B/420530?fr=aladdin

④土库曼斯坦,2016年人口566万,除首都阿什哈巴德为直辖市外,全国划分为5个州(省),16个市,46个区。https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%BA%93%E6%9B%BC%E6%96%AF%E5%9D%A6#3

⑤哥斯达黎加,2016年人口486万,全国划分为7个省,下设81个县市、421个区。https://baike.baidu.com/item/%E5%93%A5%E6%96%AF%E8%BE%BE%E9%BB%8E%E5%8A%A0/423699#5

⑥中非共和国,2016年人口459万,全国划分为15个省、1个直辖市(首都班吉),省以下设69个县,另设11个行政公署。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自 《中共杭州市委党校学报》 2018年04期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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