王曙光:中国特色工业化进程与产业政策演进

选择字号:   本文共阅读 541 次 更新时间:2019-07-11 13:21:57

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王曙光 (进入专栏)  
另一种认为政府的干预主义行为会起到负面的作用(无论其初衷如何),中国的市场化还远远不够,未来的大趋势还是应该加强市场化改革。

  

   这两个观点交锋的关键点,在于双方持有对于政府和信息的不同假定,其争论的核心是在如何处理政府与市场的关系,如何对政府有一个正确的定位。无论是美国还是中国,彻底抛弃产业政策是不现实的,主张完全废弃产业政策的观点是矫枉过正。问题是何种产业政策是有效的?在不同经济发展阶段,产业政策有何不同?这些东西需要仔细梳理和思辨,不要过于武断而简单地下结论。

  

   (二)美国和日本的产业政策:经验和教训

  

   最近半个多世纪以来,中国应该说是产业政策执行最为强力的国家,我们非常重视产业政策,在不同历史阶段执行了不同的产业政策,而日本和美国的产业政策往往成为中国在不同阶段借鉴的对象。应该说,美国是产业政策执行得非常好的一个国家,尤其是最近三十年以来。大家不要以为美国是一个自由市场经济国家,政府就完全无所作为,这是完全错误的想法。相反,美国在执行产业政策方面不仅政策制定非常多,而且产业政策出台极其频繁,它在每一个历史阶段都为自己的国家制定了适当的产业政策,非常密集,影响深远。

  

   美国产业政策的核心是立法和尊重市场,而不是政府直接干预。20世纪80年代里根政府提出了星球大战计划,这个计划要使美国在全球的信息产业方面占据制高点,当然这里面包含着国防和工业提升的一整套计划。最近美国对于中小企业创新提出一系列计划,希望提振中小企业的创新能力,使其能够在技术创新方面走在世界前列,重振制造业,由此带动经济发展和就业。美国在执行产业政策的过程当中,更重视法治化,大多以法律形式来推动产业政策,而不是靠行政命令。国会先立法,立法之后包括企业家和大学、科研机构等等这些微观主体都按照这个方向来实施,政府提供法律支持和财政支持,进行有效的引导和扶持。近半个多世纪以来,美国执行的产业政策很多,比如说关于农业信贷有《农业信贷法》,关于农业产业发展和粮食问题有《农业调整法》,关于技术创新有《国家技术创新法》,关于小企业创新有《小企业创新发展法》,关于贸易有《综合贸易与竞争法》,关于能源排放方面有《能源法》。

  

   美国的政府在执行产业政策过程中,必须有法律为依据,并受到国会大量的严格的制约。有时候美国政府要执行某个产业政策,国会有可能给他否决。所以我们看到,美国不是没有产业政策,而是用法律的形式来进行产业政策的推广和实施,把政府的行为控制在法律范围之内。美国产业政策的定位,是弥补市场缺陷的一个补救性措施。他们不认为产业政策是整个经济政策工具的一部分。美国要调整宏观经济的话,就是财政跟货币政策,产业政策是弥补性的措施,不是一个简单的短期政策工具。比如为了促进中小企业创新,为了促进中小企业跟大学的合作,为了促进每一个国家实验室的活力,政府出台法律,给这些中小企业若干的补贴,对中小企业与大学的合作给予扶持,这个当然不是干预和限制中小企业运行的市场机制,政府也不介入任何中小企业的经营活动,也不命令银行给中小企业贷款,而是弥补市场机制的局限,用法律的形式,用财政手段来激发中小企业与大学的活力。这是美国产业政策一个非常大的特点,或者说是一个优点,它尊重市场,重点是培养市场机制没有办法创造的条件,推动技术创新和先进技术的产生,保持美国在全球的技术领先地位。美国联邦政府的这种资助、补贴、产业政策引导,只是对私人部门的行动做出引导性的推动,它不干预私人部门具体的活动,而是尊重市场,要增进市场竞争,在这个方面,美国是值得中国学习的。

  

   我们再来考察日本的经济奇迹与产业政策的关系。日本跟中国有共同的文化基础,国民对政府的尊重、依赖心理跟中国很相似。日本产业政策执行的时间比较长,而且尝试和探索也比较丰富。尤其是在二战之后,日本大量执行了产业政策,从1945年到1976年左右,日本经过30年高速增长,年均增长大概将近9%,实现了所谓的日本奇迹。在日本奇迹的产生过程当中,产业政策当然是一个极其重要的原因,你不能想象日本如果没有产业政策,它的经济增长会这么快。可是日本到了80年代就遇到了一个大问题,由于产业政策执行的时间过长,政府对于整个经济干预的时间也过长,导致产业政策出现了若干弊端,到了80年代后半期,日本开始走下坡路了,增长乏力,内需不足,引起日本对产业政策的反思。

  

   在80年代初期,反思日本产业政策影响最大的是小宫隆太郎,他认为日本的产业政策是一种“选择性的产业政策”[6]。他说日本人在选择产业的时候,政府如果认为哪些产业需要扶持,大藏省跟通产省就合作制定一个产业政策来进行支持,这种选择性的产业政策依赖于政府的高度判断能力和信息捕捉能力,但是现实当中政府的判断很难完全理性和科学。这种方法就是依靠政府的判断进行选择性的产业政策扶持或者压制,这是日本产业政策的特点。在这个过程当中,政府有可能犯错误,也有可能做出睿智的选择,你要碰到判断比较明智的政府,就能做出很好的决策,可是,政府也有可能判断错误,尤其是政府在宏观经济的判断方面,可能往往出现一些偏差。选择性的产业政策,在日本既有成功的案例,但是负面的教训也是很深刻的。实际上,所谓好的产业政策是基于政府的判断,但政府也会失灵,政府也会信息不对称,政府对整个经济的了解不见得那么深入和全面,这时候政府的产业政策就面临着一些问题。所以我们说,产业政策不是不要,而是需要什么样的产业政策。产业政策需要在政府和市场之间做出一个很好的权衡,产业政策出来之后,不能抑制市场的作用,而是必须增进市场,以市场机制为基础来发挥作用,而不是替代了或者挤出了市场。

  

   上个世纪90年代末期,在亚洲金融危机之前,世界银行对东亚奇迹做出了一个总结,其中谈到日本、东南亚这些国家为什么发展那么快呢?于是提出一个理论,因为这些国家的政府在这个历史阶段是增进了市场的作用,这个理论被称为“市场增进论”(market-enhancing view)[7],青木昌彦对这个理论有详尽的阐述。确实,如果我们回顾这个时期亚洲这几个增长迅猛的国家的发展史的话,我们可以发现,在凡是发展特别好的历史阶段,一定是政府做了大量的事情来增进市场的作用,政府的各种产业政策一定是顺应市场的,发挥了市场和政府的双重作用,而不是反市场的,不是压制市场的,而是促进了市场的发展,促进了市场的竞争,让市场良性发展。

  

   我们看了美国产业政策和日本产业政策的情况,那么,如果说一个产业政策是好的,用什么标准呢?我认为只有一个标准,就是能够强化市场竞争,能够让企业更好地去竞争,能够防止垄断对于经济发展的损害,政府在市场机制的基础上来弥补市场的缺陷,顺应市场,而不是取代市场,这样的产业政策,这就是好的产业政策。相反,如果一个产业政策促进了垄断,妨碍了竞争,让微观主体都没有活力,这个产业政策一定是坏的,无论政府出发点多么好,其结果也一定是坏的。

  

   2014年,诺贝尔经济学奖颁给了梯若尔,因为他开创了产业组织学,他主张用公共政策来弥补市场失灵,强化竞争。他在获得诺贝尔经济学奖的演讲《市场失灵与公共政策》中认为,完全竞争几乎是不可能存在的,所以就需要用公共政策,也就是产业政策来控制市场失灵,来约束市场权力,强化竞争。梯若尔主张用公共政策,也就是产业政策来控制市场失灵。但是注意,产业政策的目的是约束市场自发权力,防止市场垄断,强化竞争[8]。所以说,一个设计良好的产业政策,应该是催生创新,促进竞争,促进生产力的发展,而不是要压抑市场。

  

   (三)中国产业政策的历史趋势:效率与公平

  

   中国的产业政策从1949年到现在,走过了漫长的过程。50年代初,中国确立了社会主义计划经济体制,到1978年之后,慢慢转向社会主义市场经济体制,但是我们执行产业政策这样一条基本道路没有发生太大的变化。在这个过程当中,中国因为执行了成功的产业政策而实现了经济的腾飞,包括1978年之前我们也创造了经济的奇迹,年均增长超过了9%,为中华民族的伟大复兴奠定了物质基础。新中国在前三十年建立了比较完善的工业体系,实现了重工业化和经济赶超,在改革开放之后,中国又执行了很好的产业政策,实现了经济的超高速增长,我国民财富巨量增加。这些成就必须客观肯定,不应刻意抹煞。

  

   中国最近一些年以来,产业政策方面应该说也有若干问题需要检讨。在产业政策的制定和执行过程中,我们都存在很多问题,很多产业政策执行效果不佳,甚至出现很多浪费和失效的情况。政府对认为重点的产业进行扶持,甚至对特定企业、特定技术、特定产品做选择性的扶持,行政干预的色彩比较浓厚,值得进一步检讨和全面的反思。强大的政府行为一方面使得产业调整速度非常迅猛,但是另一方面政府这种非常直接的、行政化的方法,也带来一些弊端。这种选择性产业政策以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置,政府驾驭了市场,甚至替代了市场,因此要抛弃选择性产业政策,来执行功能性的产业政策。所谓功能性产业政策,就是市场友好型的产业政策,要弥补市场的不足,扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足,让市场机制充分发挥其决定性作用。十八届三中全会说了两句话,“要让市场机制在资源配置中起到基础性作用,让政府在资源配置当中起到更好的作用”,我们不是要取消政府的作用,而是要发挥更好的作用

  

   2015年10月12日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》,这个文件里面有很重要的一个提法,就是要“要求加快建立竞争政策与产业政策、投资政策的协调机制,逐步确立竞争政策的基础性地位。2016年6月国务院下发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,要求在新制订的政策和新建立的制度中,先要进行公平竞争审查,那些妨碍公平竞争的制度和政策就要进行修改。这是两个极其重要、极其正确的文件,这两个文件释放出什么信号呢?我认为释放出政府的产业政策应该是以促进竞争为基本目标这一明晰信号,政府行为和产业政策要增进竞争,而不是削弱竞争,要对妨碍竞争的政策和制度进行反思和梳理。这对中国未来的产业政策导向有重要的指导意义。

  

   我们可以对以上的讨论做一个小结:随着中国工业化阶段的不断演变,产业政策的形态必然发生变化,政府介入经济的方式和工业化路径必然发生深刻的变化。一个建立在市场配置资源基本体制之上的有效、有限、有为、有序的政府行动体制,是未来中国彻底完成工业化、实现国家现代化的保障和前提。

  


   注释:

   [1]维斯和霍布森在《国家与经济发展》一书中深入分析了欧洲崛起的过程中国家力量的不同所引起的国家发展的差异,指出英国的崛起得益于其强大的相对政治能力,尤其是国家动员能力、财政汲取能力和达成共识的能力。见:维斯和霍布森:《国家与经济发展:一个比较及历史性的分析》,长春:吉林出版集团,2009年版,48-53页。

   [2] [美]亚历山大·格申克龙:《经济落后的历史透视》,北京:商务印书馆,2009年版,第295页。

   [3]陈夕总主编、董志凯执行主编:《中国共产党与156项工程》,北京:中共党史出版社,2015年版,第10-12页。

   [4]国家统计局固定资产投资统计司编:《中国固定资产投资统计年鉴1950-1995》,中国统计出版社,1997,第103页。

   [5]国家统计局:《中国统计年鉴2011》,中国统计出版社,2011,第147页。

   [6][日]小宫隆太郎等编:《日本的产业政策》,国际文化出版公司,1988年版。

   [7]青木昌彦:《市场的作用国家的作用》,中国发展出版社,2002年版。

   [8]让·梯若尔:《市场失灵与公共政策》,《比较》,2015年第6期。

  

   本文发表于《经济研究参考》2019年第8期

  

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