王曙光:中国特色工业化进程与产业政策演进

选择字号:   本文共阅读 541 次 更新时间:2019-07-11 13:21:57

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王曙光 (进入专栏)  
尽管在整个计划经济时期,中国的政府投资体制不乏放权与集权的调整,但这种改变调整的只是权利在中央与地方不同层级政府之间的分配,而政府在全社会固定资产投资中的主体地位并没有变化。

  

   从投资结构开看,在整个计划经济时期,对于农业为主的第一产业的基本建设投资都是最低的,大部分均在4%以下,而以工业为主的第二产业则是基本建设投资的重点,1980年以前的五个五年计划中,对第二产业的基本建设投资占全部投资的比重最高时达到61.7%,基本上一直保持在50%以上。在对工业的投资中,对于轻工业的基本建设投资虽然整体上略高于农业,但一直未超出7%;对重工业的投资占全部基本建设投资的比重在“一五”时期为36.2%,这是改革开放前几个五年计划中这一比重最低的一个时期,其余时期均在45%以上[4]。

  

   如果我们观察重工业优先增长与其财政贡献增长之间的关系,我们就会发现一个两者相互促进机制,我称之为“自强化机制”。计划经济时期对工业尤其是重工业部门的支持为政府财政带来丰厚的回报。从投资效果来看,根据当时的一机部的调查,“一五”时期的大中型项目,建成后平均三年半就可以收回投资。国民收入的快速增长主要由工业部门支撑。跟用于工业的支出占财政总支出的比重相比,工业部门提供的财政收入在政府财政收入总额中所占的比重要高得多,工业产值的迅速增长为国家财政收入提供了新的可靠的来源保证。由此,在政府投资与产业结构之间形成了一个自我循环增强的机制:政府的投资促成了工业的起步和发展,也为政府财政自身的运转创造了新的财源,而财政支出的(重)工业化倾向又依靠工业所提供的收入不断得以维系。这种不断自我循环增强机制的一个最直接的后果是在很短的时间里,推动了中国产业结构的大幅度转变,初步建立了相对完整的工业体系,如果依靠经济的自然演进,这一过程很难迅速实现。

  

   这就形成了一个自强化机制:重工业优先增长了,而重工业带来的回报又很高,税收贡献特别大,国家的财政收入严重依赖于重工业,因此在国家往外拨钱的时候,也自然多拨一点给重工业,因为收入的大头来自于重工业,重工业比轻工业和农业来钱快。所以我们看到,重工业部门给政府财政带来丰厚的回报,税收贡献很大,因此就形成了重工业部门增长和财政收入之间双向的互相促进和自我循环,这就是双向自增强机制。因此,这个自增强机制实际上是优先发展重工业的内在机理,不是说政府一厢情愿要发展重工业,而是因为重工业挣钱快,回报高。

  

   高度集权的计划经济体制是新中国重工业优先发展战略的体制基础,这一体制为我国快速的经济赶超、工业基础的迅速建立、全面的工业门类的建立做出了历史性贡献,是新中国70年以来创造“中国经济奇迹”的重要根源,也是理解“中国模式”的基础。但是,高度集权的工业化体制也有其弊端。在复杂的国际背景中启动工业化进程的新中国,采取了一种最直接的国家集权的干预方式,由政府控制几乎全部生产领域投资的力度、方向和规模,但问题在于政府的强行干预减弱了产业之间原本可能具有的联系,抑制了微观主体的活力,经济运行缺少其内生的、可持续的增长动力,体制的僵化与结构的失衡随之而来。

  

三、改革开放后至本世纪初期的工业化模式与国家介入模式的转变


   (一)国家控制型工业化模式的悄然转型

  

   1979年8月,国务院批转由国家计委、国家建委和财政部共同提出的《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》以及《基本建设贷款试行条例》,这标志着“拨改贷”试点工作的开始。按照《报告》的要求,政府开始在部分地方(北京、上海、广东三个省市)、部分行业(轻工、纺织、旅游等)中选择部分项目的投资进行由政府拨款改为银行贷款的尝试,“拨改贷”的目标很明确,要“在国家统一计划的前提下,扩大企业的经济自主权,把投资效果的好坏同企业和职工的经济利益直接联系起来”。这一举措意味着企业要以经济规则,而不单纯是政府指令来规范自身的行为。

  

   国家财政投资的下降标志着国家控制型工业化模式的悄然转型。1985年是一个特殊时点,和1984年相比,1985年全社会固定资产投资资金来源中的“国家预算内资金”和“国内贷款”两个构成要素所占的比重同时发生了较大的改变,前者所占比重下降了7个百分点,由23%降至16%,后者所占比重则上升了6个百分点,由14.1%升至20.1%[5]。投资主体的变化则表现在两个方面:一是对原有投资主体的调整和改变,二是新的投资主体的培育。20世纪80年代中后期,对国有企业的改革拉开帷幕。1984年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中强调,增强企业的活力,特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力,是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。为了增强国有企业活力,中央相继推出一系列措施,在权、责、利方面赋予国有企业以更多的经营自主权。1988年7月,国务院发布《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》。《通知》中所提及的《国家计划委员会关于投资管理体制的近期改革方案》,不论从宏观层面还是微观层面,都对固定资产投资资金的使用方式提出了新的要求。从微观层面,《方案》提出“扩大企业的投资决策权”,企业有权自主地筹措资金和物资、有权自主地选定投资方式和建设方案、有权自主地支配应得的投资收益。

  

   随着社会主义市场经济体制改革目标的确立,国有企业改革的步伐在20世纪90年代中后期不断加快。这使得国有企业逐步成长为新的投资主体,它们已经不再是计划经济时期完全传递政府意志而无自主生产决策权力的经济组织。20世纪90年代,国家投资在国有经济固定资产投资资金来源中的比重整体上已经不足10个百分点,出资比重的大幅度下降本身也说明了政府在固定资产投资中所扮演的角色的转变。同一时期,新的投资主体也慢慢成长起来,集体、个体、私营、外资及其他经济发挥着日益重要的作用。2004年7月,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,这是一个内容涉及投资体制改革方方面面的《决定》。《决定》不仅强调要落实企业的投资自主权,还对政府投资的范围作出界定,从这时起,政府的投资开始越来越多地向公共基础设施建设和具有公益性的领域倾斜。

  

   改革开放后,政府投资实现了深刻的转型。政府投资规模的相对缩小本身就是政府投资转型的重要表现之一。实际上从20世纪的90年代开始,国家预算内资金占全社会固定资产投资资金来源的比重已经很小,1997年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机之后,国家投资在国有经济乃至全社会固定资产投资资金来源中所占的比重都出现了短暂的回升,这与政府执行积极的财政政策有关,但并未改变政府投资整体下降的趋势。与此同时,投资主体开始由单一走向多元化,国有经济在全社会各种经济形式投资中所占的比重不断下降。

  

   (二)工业化道路选择和国家角色转变的根本原因是工业化阶段的变化

  

   在新中国成立至今六十余年的历史当中,从投资的视角来看,不同时期的政府行为发生了巨大的变化。政府投资的相对规模由最初占全社会固定资产投资的90%以上,下降到了如今的不足5%。投资的方向也明显转变,改革开放以前,政府投资是全社会固定资产投资的绝对主体,为了快速推进工业化,以工业为核心的第二产业成为政府投资的重中之重,构建完整的工业体系的基础性工作由政府投资完成。而改革开放以后,投资主体逐步走向多元化,与之相伴随,政府投资对产业结构的影响也由直接转为间接。国有经济固定资产投资的重点在20世纪90年代由第二产业快速转向了第三产业,新世纪以来这一投资倾向表现得更为突出。进入新世纪以来,政府投资在更多地向具有基础性和公益性的行业和领域倾斜。改革开放后的政府投资与计划经济时期的另一个显著区别在于,政府投资所进入的行业大都不再是排他性的,即使是在当下政府投资相对集中的领域。

  

   所有这些变化,实际上都是由工业化阶段所决定的,在工业化初期和工业化加速时期,工业化的主导力量是国家,国家在全社会固定资产投资中占有绝对的优势地位,同时国家投资的主要投向是第二产业尤其是重工业,这是工业化初期阶段和加速阶段必然产生的现象,是历史的要求。而到了工业化基本完成、大规模工业化阶段已经基本过去之后,国家逐渐从集权模式中退出,国家在全社会固定资产投资中的比重微乎其微,而社会其他投资主体则占据优势地位,投资主体逐渐实现多元化,这表明国家集权式的重工业优先发展战略已经完成了其历史使命而发生了深刻的转型,整个社会的投资主体结构、投资的投向结构等都发生了深刻的变化。在新的工业化基本完成的时期,政府投资的投向主要是在公共基础设施等涉及公共品供给的领域,这一变化本身意味着整个国家的发展重点发生了根本的变化。国家作为投资主体的不断退出,意味着其他主体尤其是非国有部门的迅猛发展,意味着在资源配置中市场功能的逐步强化。

  

四、工业化进程中的产业政策:争议与变革趋势


   (一)产业政策的争议是国家和市场的关系

  

   近年来,由于经济结构的深刻变化和国家角色的转变,导致我国的产业政策形态也随之必然发生变化。我们的国家正处于一个决定性的转型时期,产业政策关乎政府功能的转型,关系着国家与市场之间的关系的变化,关系到我国工业化进程中动力机制的转换。

  

   在关于产业政策的争论中,一派认为中国现在仍然需要很好的产业政策来支撑和引导经济的发展,这派意见从历史和国际角度证明产业政策对经济发展是有作用的,主张应该把两个“有”结合起来。第一个“有”是“有效的市场”,第二个“有”是“有为的政府”,这两个应该兼容。一方面我们要发挥市场在资源配置当中的主导性、基础性的作用,另外一方面,尤其在中国这样的环境和历史情境底下,我们不可能排除掉政府在经济发展过程当中所起到的巨大作用,因而这派学者主张一个有为的政府。这里的“有为”,不是“乱为”和盲目的作为,“有为”是正确地作为,不是乱为,也不是不为,而是适当的作为。另一派的观点认为历史上所有的产业政策,包括全球其他国家的乃至中国的,几乎都是不成功的,因此产业政策应该被彻底抛弃,这是该派学者基于他们对市场的研究,基于他们对经济微观主体的独立性和企业家精神的研究和尊重,从自由主义经济学角度和发挥市场主体性作用角度来讲产业政策是无效的。

  

当下的产业政策之争深刻地反映了中国当下在经济发展过程当中,两种不同的思潮,两种完全不同的方略。在中国目前的经济状态下产生这样的交锋,不是偶然的,而是必然的,他们代表了两种不同的改革思路,对未来中国的走向影响深远。一种认为政府应该在经济发展过程当中起到积极的作用(但是也不否认市场的基础性作用),(点击此处阅读下一页)

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