虞崇胜 何路社:我国县域地方治理权力架构的考察及讨论

——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷
选择字号:   本文共阅读 995 次 更新时间:2019-05-16 17:43:50

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在国家精英主要向上流动的大环境下,本县知识精英大都通过高考(名牌大学)、考研(硕士博士)、考公(省市以上)向上流动,基本上没有返流。这种精英人才的单向性流动,使县域地方治理的人才资源大量流失。所以,上级党委通过民主集中制选拔出来的中省西县县级权力机构领导职务担任者,主观上的能力道德素质水平相对性的虽然基本上能够相适应,以及搭配也基本上比较合理。但县级领导非本地化,该县三十一名在职县级领导中,外县籍者达十七名,为在职县级领导的55%,且占据了一些最关键核心的领导职位——包括县委书记、县人大主任、县政府县长、县纪委书记(县监委主任)、副县长(县公安局长)、县委组织部长和县法院院长。而且,本县党和国家机关中及社会上,仍然有不少潜在的人未尽其才的高素质水平政治人才存在,一些本县籍德才兼顾的科局级优秀干部,还包括一些德才兼顾的普通干部,由于种种原因难以脱颖而出得到组织上的提拔重用。此外,该县县级领导来源结构上,不正常的扭曲向教师改行者,也是一个侧证:县委十一名常委中,来自从学校教师改行的有六名之多,而三十一名在职县级领导中,来自从学校教师改行的也有十一名。一些教师对此不无讽刺地说,原来在学校的三流教师,改行到政府变成了一流的官员。

  

   就目前客观上的利益机制而言,县域地方官员是上级党委政府的代理人而非地方政治家,上级党委政府通过绩效评估、职位流动以及政治升迁有效地控制这一支代理人队伍,确保上级政策在县域地方治理中得到贯彻实施。官僚科层制通过“下级接受上级指挥与监督、职位晋升由上级决定”这种自上而下的人事管理制度,来确保官僚科层制的正常运行及效率。他们的行为激励,主要来自晋升黜陟:县级权力机构领导职务的任免调动升迁主要是由上级党委所决定,与其它县级权力机构领导班子中的同级同事的关系好坏则也具有一定辅助作用,至于群众的口碑虽然有用,实际上却间接而很有限。因此,他们一般较注重与其他县级领导保持良好关系,职权更主要是对上负责,服从和受制于上级党委的权力。即基本上是按照上级党委的布置和要求来完成各项中心工作和改革任务,如招商引资、精准扶贫、扫黑除恶、机构改革、公车改革等。在中央集权单一制下,国家中央高层才有政治,县域地方治理受到上面各种政治上有形无形的紧箍咒限制,极少有什么真正因地制宜地进行县域地方治理创新改革的主动积极性作为。

  

   以该县中共县纪委书记(县监委主任)为例,其负有对县域中所有公职人员全覆盖地进行廉政勤政监督的重大责任与权力。但他虽然主观能力道德上具有一定的组织协调艺术,却为人处事圆滑老练,精于处理上下左右关系,整体而言素质不高,仅善于“做人”而不善于做事,离能干事干好事还相差极远。由此,县纪监委自身的官僚主义问题较突出,在人员成倍增长和治理资源已经相对完备的条件下政绩较差,反腐倡廉工作上没有任何起色,群众身边的腐败现象仍得不到有效遏制。如全县扶贫领域专项治理中,共发现和群众举报问题线索1181条,立案仅64件。全县干部工作作风也并有什么真正好转,许多部门单位演化为“门好进,脸好看,事难办”。

  

   还有一些县级权力机构领导,其中特别是县政协和县人大的领导,主观上的能力道德素质水平以及政绩一般,加上没有文凭与年龄上的优势,客观利益机制中的职务上的任免调动升迁空间非常有限。因此,或工作中的利益激励动力不大,倾向于中规中矩地履职;或为人忠厚老诚,工作按部就班,已经没有职务进一步晋升的奢求,只求能够顺利完成或服务于县委决定及布置的各项工作。于是,他们存在“船到码头车到站”的思想,甚至把自己看成“退居二线”的“闲人”,大都以不出什么事能平调回市里上级部门任职与平稳退休为基本追求。

  

   总而言之,综上所述造成了县域地方治理政治效率不高,提供的各种公共服务不能很好地满足人民群众对美好生活的向往与追求。由于自下而上来自民众对权力的选择与激励不够,其还导致了一个严重的副作用是权力者的权威合法性不够,之权威主要甚至完全是依赖官僚科层制呆板僵化的行政程序纪律来维持,素质越低的官员越依赖于此,官僚主义亦越严重。这正如欧阳静先生所指出:“最大的风险是党政组织自身的封闭性、官僚化,从而使政治统合制的运行脱离基层社会的具体经验和问题,排斥社会的监督与参与。”[11]所以,坚持党的领导发挥其复合型治理的应有优势,使之能有效地应对县域地方治理的复杂矛盾,关键在如何避免避免官僚科层制的固有弊端官僚主义?这是当前县域地方治理中面临的最大挑战。

  

   (1)眼睛向上是官僚主义第一定理。比如,现在中央特别强调重视精准扶贫这件事,因此,上面各级也对这件事盯得特别紧!当前假如你是贫困户或反映扶贫的事,肯定会得到比较热情周到的服务,因为上面正盯着呢!在能力、精力和资源有限的情况下选择性执行以应付上级,而县域治理中其他一些与群众利益同样密切攸关的事则被忽视了,一般情况下他们可以不重视。这么一来,本来是一件得民心的精准扶贫大好事,被下面的官僚主义搞成对上负责的形式主义。这是他们仅对上负责不对下负责,使自身利益最大化的必然性最保险选择。但全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨——不仅仅是现在上面突出强调的精准扶贫,只要是对人民有利的事都须兼顾,区别只有轻重缓急。当然,眼睛向上与眼睛向下不是对立的,而是辩证的统一,其原则是以有利于人民为标准。官僚主义有时也有某种统一,但其原则是以有利于自己为标准,所以,统一是巧合,不统一是必然。

  

   (2)排斥分权是官僚主义第一权术。在官僚主义者心目中,不是办事效率优先,而是个人权威优先。部门单位办事,无论巨细繁简,皆须由自己一枝笔审批、一张嘴拍板。之所以低素质的官僚主义者不愿意放权,皆因为此是他们维持权威无师自通的最简单、最省力权术。大权或小权,有利可图的权或无利可图的权,皆不能放。用他们的话说,就是不能开任何口子,否则,就会产生“多米诺骨牌效应”,波及他们在部门单位立下的其他不合理“紧箍咒”,使之不再可以得心应手地驾驭管理部属。群众到这些部门单位办事,遇到具体情况千差万别中的稍微特殊不同及疑难情形,或者是一些办事人员不敢担当,或甚至是故意以此为刁难的借口,需要运用自由裁量权时,凡是“打个屁”之类的事情都须请示这些官僚,离开他们“地球就不转了”。这样一来,办事的门槛提高了,有权者不直接办事,直接办事者无权,群众办事不难才怪了!根源则主要出在官僚主义者素质差,缺乏人格魅力上的权威,不如此无以御下服众。

  

   (3)形式主义是官僚主义的突出表现,而机会主义则是官僚主义的实际本质,两者可谓互为表里。信息不对称是滋生机会主义的最主要原因:只要是光对上负责,上面的各种调查、检查、考评、上报、汇报,基层下面都必然存在利用甚至有意制造信息不对称的机会主义空间,从而掩你的耳去盗他的铃。如执行完成上级任务时欺上瞒下,以材料汇报的数据事例造假与扭曲应付考评检查,上下串通替换地方治理任务目标,以及处置越级信访隐瞒销账等种种“上有政策,下有对策”现象。唯有用一种制度安排,将党的领导与人民当家作主有机统一起来,使县域地方官员既间接对上负责,更直接对下负责:群众的眼睛是雪亮的,若再机会主义地想搞形式主义,以“满天过海”,其就只能是自欺欺人式的“掩耳盗铃”。

  

   (4)“官官相护”是官僚主义者的自然本能,而互相推诿则是官僚主义者的看家本领,两者可谓相反相成。在目前这种由上统下的人事利益机制下,不论是出于利益的考量或情面上,不是一些特殊情况,县域地方官员之间发生严重利益冲突,矛盾尖锐激化的话,一般情况下他们之间都必然形成共谋对上负责的利益格局,相互之间的监督作用及力度十分有限。你若投诉一些官僚主义行为,县里各个部门之间会相互没商量集体无意识地达成某种默契,最终的结果会甚至让你走投无路气得发疯而无可奈何。当前,十八大以后力度空前地落实到位的巡视监督制度,一定程度上打破了上述这种利益格局,取得了很大成效。但也不能对此估计过高,因为其在空间、时间和本身利益机制立体性三维上皆有根本性局限。与治本还不可同日而语。下面且具体举一个我们田野调查中的现实案例:

  

   该县某退休干部近年来发现,我们一直在强调精简人员编制,减轻财政负担,却越减越多,财政负担越来越重,而且象温水煮青蛙一样不知不觉——财政供养的人员比起二十多年前,别说是要不断减少或者至少维持不变,而竟然是增加的人员不是一、两位数,而是达到了三、四位数。并且,不仅仅是人员总数上增多的问题,还有不同机构之间的人员编制数量也不平衡合理的问题。有些干事多的单位人员少忙不过来,一些事情少的单位人员反而多相对清闲。于是他向县里提出一条具有很强针对性的切实可行的建议:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》,规定县编办每年必须向全社会定期公布全市各行政事业单位由财政所供养人员编制的信息,接受县人大代表、政协委员和人民群众的监督。这样一来,财政供养的人员每年只要一增多,人们就会及时发现,并可通过质询进行监督,而绝不会致于——财政供养的人员数量在不经意之间竟然达到增加三、四位数的后果再次重演。

  

   然而,县编办竟然以一个三十年前的部门旧文件来作为拒绝信息公开的依据。他当即指出:实行法治是改革开放后的最重要政治改革成果之一,转型期间一些旧的部门文件与现行法律相抵触的现象不少,但部门文件不能与国家法律相抵触,必须以现行法律为准,这是法治的基本原则。现行《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定:国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。部门文件确定的国家秘密事项,不能与这条法律相抵触。如果新的法律颁布后仍然执行与其相抵触的部门文件,必然会受到法律的追究。县编办还否认财政供养的人员比二十多年前增加了三、四位数,反辨称2013年以来全县减少财政供养人员竟达643人之多,却仍以人员编制数据保密为由拒绝提供有关资料。而根据常识这几乎是不可能的,除非之前对机构编制人员管理完全失控,大量违规进人。故他郑重提请县里进行专门调查,弄个水落石出。或查处弄虚作假、玩弄文字游戏的行为,或追究前任编办主任及当时其他人员的严重失职。而且,即使财政供养的编制人员逐年减少,也只不过是正常的履行职责所在,不能以其为借口,坚持拒绝向全社会定期公布全县各行政事业单位由财政所供养人员编制的信息。何况人们看到的是正好相反!比如,县编办1988年只有4个人,而现在是10个人。在机构职能没有增加的情况下,三十年间人员增长了150%,明显人浮于事。

  

   他先后将情况反映到了中省西县县委、人大、政府、政协、纪监委那里,和省委巡视组下来巡视时,还反映到了省委巡视组,甚至最后告到了法院,结果却都是没有结果——上演了一场现实版的《我不是潘金莲》。在这些官僚主义者面前,其不无悲愤地说,如果一个县级地方的党和国家机构编制人员信息,竟属于国家秘密不能向人民公开,那这个国家就不是人民的国家,而是官僚阶级的国家。地方的党和国家机构编制人员信息保密,关系到的是官僚们的利益,对少数人有利;反之,地方的党和国家机构编制人员信息公开,则关系到的是人民的利益,对大多数人有利。但是,我们的党是一个真正全心全意为人民服务的党,而不是官僚阶级的党。

  

是的,从理论上讲确实应如此。但这件事的实际情况却是,现在绝大多数地方都没有公开机构编制人员信息,上面也并未对此特别强调,(点击此处阅读下一页)

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