虞崇胜 何路社:我国县域地方治理权力架构的考察及讨论

——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷
选择字号:   本文共阅读 995 次 更新时间:2019-05-16 17:43:50

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完全具有与国家组织机构相对应的科层制结构,从而也才能实现了对经济社会的领导作用。所以,杨文所讲的国家组织科层体制中那些弊端与缺陷,在中共政党组织科层体制中也一样的存在。其使我们党政机关中的许多党员干部具有一种官僚性,他们所谓的党性一般就是党性与官僚性相一致的时候。邓小平就曾经对党内的官僚主义现象有过尖锐地批评:“它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守成规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。”[8]

  

   反之,杨文中所描述的党政体制推动治理事务完成所需要的组织架构和制度载体,由一体三元所构成,一体是指党委(组)制,三元分别是归口管理制、临时机构制和常委分管制,和党政体制治理实践中形成的具有规律性的运行机制主要包括三个层次,分别是设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比。这些所谓党政体制的组织架构和制度载体及其运行机制,在国家权力系统的科层体制中也同样能够存在与运用。在此且仅举例如,1997年4月,中省西县人大常委会在进行《河道管理条倒》执行情况检查时,发现县域河道淘金采沙船乱采滥挖毁坏河道现象十分严重,于是向县政府提出四条整治建议。经县长办公会研究决定,立即由归口分管的副县长牵头,成立全县河道淘金采沙乱采滥挖整治工作领导小组,组织联合水电、交通、环保部门和有关乡镇开展了河道专项治理工作。县人大常委会则对实际治理情况进行了督促检查。

  

   当然,由于目前县域治理中政党权力系统与国家权力系统之间的上下位权关系不正常,两者分开隔离不到位,上位权往往越位到下位具体执行权领域,因而国家权力系统中这些组织架构和制度载体及其运行机制受此限制,一般情况下没有能够成为一种明显的经常普遍性现象。但是,它并不就等于是党的领导体制或所谓党政体制与政治统合制的“特异功能”,只须真正落实下位权一府一委两院的具体执行权,上下位权分开隔离到位,则国家权力体系也能够具有这方面的提高地方治理能力潜力。即也同样可以通过政府组织系统的政治动员整合部门资源,最大限度地调动一切可以调动的资源集中到中心工作上,在较短时期内进行超常规整体性治理。

  

   其实,这也是一个国家治理常识。比如,西方国家治理中的国家体制单一型治理,政党不直接介入国家治理,在发生重大自然灾害、社会事件时,或某一时期针对某个国家治理重要问题,也同样能够动员集中国家大量政治资源进行应对与治理,即成为所谓的“中心工作”。总之,其只不过是一种治理方式而已,治理主体政党可以用,治理主体国家及其政府也可以用。杨华和欧阳静先生所描述的“党政体制”或“政治统合制”县域地方治理具体方式现状,实际上只能是人为的政党垄断形成的。而且,更为关键的是,这种治理方式,从一时一事看,治理效率较高,但从长远整体看却未必。至少,目前尚缺乏这方面严谨的实证性研究资料。而政治实践中,这种治理方式已存在许多不十分成功,甚至完全失败的例子。比如,当前运动式的精准扶贫,就暴露出不少弊端或问题。积极性治本的精准扶贫,应久久为功,不可急功近利。而从治标来讲,应对贫困问题,则似乎法治性的社会保障及救济制度更为稳妥。再如,上个世纪五十年代大跃进中的全民大炼钢铁运动,所造成的严重危害之后果,则更是至今让人们记忆犹新。

  

   四、县域地方治理权力架构政治实践现实的考察及讨论

  

   我们这里对县域地方治理权力架构进行考察的描述框架为:权力的具体形态人格化,权力主体是权力机构职务担任者,同权力机构职务紧密相联系,为少数政务官——权力机构的法人代表所掌握。韦伯即将“权力”视为基于个体(包括个人、组织等行动者)依靠资源占有上的优势而将意志施加于其他个体的过程。权力的分类——立法(决策)、行政(执行)、司法(监督),上位权(宏观领导与监督)、下位权(具体执行)。权力的构成(静态性)——治理职权(法定、习成),治理资源(人、财、物)。权力的行使(动态性)——权力者主观上的能力道德,客观上的利益机制。

  

   (一)中省西县县域地方治理权力架构概况

  

   1、中省西县县级党和国家权力机构编制人员及领导职务基本信息:县直党政机构总行政编制1195名,实有人数1172人。其中,县委机构行政编制98名,实有人数97人;县人大机构行政编制28名,实有人数27人;县政协机构行政编制16名,实有人数19人;县政府机构行政编制816名,实有人数805人;县纪委(县监委)机构行政编制102名,实有人数89人;县法院机构行政编制82名,实有人数82人;县检察院机构行政编制53名,实有人数52人。全县共三十一名在职县级领导,包括县委书记、县长、县武装部政委、县纪委书记(县监委主任)、县委组织部长、县委政法委书记、县委宣传部长、县委统战部长等县委十一名常委,县人大主任及五名副主任,6名副县长,县政协主席及五名副主席,县法院院长和县检察院检察长。

  

   2、县域地方治理中存在着政党权力系统与国家权力系统两大权力系统,两者之间是一种非平行对等性分权的制度安排。但是,县域国家权力系统,既具有上位领导与监督权,又具有下位具体执行权,是一个完整的地方治理权力体系。政党权力系统在法定上则仅具有上位领导与监督权,是一个不完整的地方治理权力体系。即县委权力系统不日常性、直接性地进行地方治理。

  

   田野调查中,无意之间我们就发现这样一个细节,即县政府办二十四小时都有人值班,以随时应对突发事件或临时琐事。反之,县委办则无人二十四小时值班,只是其机要室二十四小时值班,以确保上情的及时下达。这反映出县政府处于县域地方治理第一线,直接与民众的各种具体事务打交道得多,县委则相对超脱一些,主要抓管中心工作与大事以及政府解决不了或不好的事。因此,县域地方治理中,在某种意义上,县政府好比一所医院的门诊部,政府办便是急诊室,各政府职能部门则是各门诊科室,县委则是医院的住院部,大病、难病和慢病才住院治疗。

  

   县域地方治理权力架构县一级的权力机构领导职务,包括上位权中共县委书记、县人大主任、县政协主席与下位权县政府县长、中共县纪委书记(县监委主任)、县法院院长和县检察院检察长,共计七个县级权力机构领导职务。其中,县委书记、县人大主任、县政协主席与县政府县长为正县级权力机构领导职务,县纪委书记(县监委主任)、县法院院长和县检察院检察长为副县级权力机构领导职务。

  

   (二)中省西县县域地方治理权力架构存在的主要问题

  

   1、上下位权分离不到位。比如,上位权以抓中心工作的形式越位到下位具体执行权,将极大的精力去用于招商引资、基础设施和民生保障项目建设方面:中省西县2018年共完成70个重点项目建设投资467587万元,其中除属于下位权的县长分管负责43个外,属于上位权的县委书记分管负责13个,县人大主任分管负责7个,县政协主席分管负责6个,县人大副主任分管负责1个。而这些下位具体执行权,本来应由6位副县长及相关局长承担。再如,县政府根据县委通过的决议和有关法规具体组织实施和执法;县委组织部运用各种手段、方法、技术对全县干部进行考察、考核、测评,在此基础上实行动态的日常管理调配;县纪委(县监委)依照相关法规查处各种腐败案件。本来这些下位具体执行权应分别由县长及其主持的县政府部门、县委组织部长及其主持的县委组织部和县纪委书记(县监委主任)及其主持的县纪委(县监委)直接掌握。但实际中,全县所有的重大行政事项、干部人事任免和乡科级干部案件处置,都要由县委书记和他所主持的县委常委会来具体操纵及讨论决定。

  

   上位权职权越位到直接接触实际利益的下位具体执行权中,特别是在县域治理中处于最高权力地位,对其它县级权力机构职务担任者和县域治理各项工作负有进行宏观领导和监督职责的县委书记,如果道德品质上一旦出问题不勤政、廉政,其他县级领导和群众无法有效地进行监督或制衡。即使有具体规则性的民主集中制制约也事在人为,而且能力越强者越能够进行操纵。实现对权力的制约,重在科学合理分权,应彻底落实上下位权非平行对等性分权的制度安排,探索确立一种上位权领导与监管、下位权具体分管执行的权力制衡机制。以县委书记用人权为例,主要只能是指导监督组织部门制定全县干部培养选拔的战略规划和方针,在宏观上谋划怎样发现挖掘用好全县领导干部和各种人才,特别是一些重要领导干部与人才,以及按规定向上级党委及组织部门提名推荐干部任用人选,而不能直接插手具体干部动用调整方案和组织酝酿干部提拔任免人选,更不能直接插手一般性的干部常规管理调配和提拔。

  

   而另一方面则是,从党的全心全意为人民服务宗旨上讲,县委书记具有一种无限责任,在县域内出现发生的任何不公正违法违纪违理的人与事,只要有精力与能力,都可以有权间接或直接地过问、干涉和处理。但是,从中央、省、市上级党委层层加码布置下来的各种工作任务,和事后的督促、检查、考核、验收,压力大,事务繁,使其往往疲于应对。所以,从上至下应层层减负,尽可能地赋予县一级地方治理更多的活力。

  

   2、县委的宏观领导与监督上位权的全面性、法治性不够,其往往表现为重点式、运动式的进行宏观领导与监督。因此,有待于深入探索如何进一步加强和改善县委的宏观领导与监督上位权——转观念、转作为及转作风。而杨华和陈柏峰先生,其实也看到并指出了这方面之缺陷:“县域治理过于依赖于党政体制的治理绩效,可能延缓治理的制度化规范化水平,使得临时机构泛滥,浪费主要领导和部门的资源。同时,党政体制过于频繁地直接介入治理实践,可能弱化县级党委对党政机关的政治、思想和组织领导,也使党委直接触碰基层利益和矛盾,可能成为矛盾和问题的焦点。”[9]“党政体制塑造的基层执法模式,虽然常常有效,但也带来不少问题,有时甚至偏离了法治轨道。”[10]

  

   因此,应该:(1)转变上位权县委现有的人治性运动式地参与直接治理之观念,彻底摈弃过去那种以归口管理制、临时机构制和常委分管制为组织架构,通过设定中心工作确定目标、整合部门资源开展治理和实施督促检查验收评比的领导工作方式,凡是直接性县域地方治理行为,全部改由下位权一府一委两院法治性日常式地去进行。(2)县委重点发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用,将精力集中到对全县重大问题决策和按照干部管理权限任免和管理干部上,抓好干部人事、政法、意识形态(宣传)及统战等方面的工作,大力培养、选拔和推荐各种优秀人才。(3)县委行使好领导和监督上位权,必须站得高看得远,要大兴理论学习和调查研究之风,最大限度地减轻“文山会海”中的各种形式主义重负,轻装上阵腾出精力以务实求真作风实干出实效。

  

3、尽管县域治理中七大县级党和国家权力机构的领导职务都是通过选举产生,但由于都没有实质性的真正竞选,因而缺乏来自选举人选择而必须对下负责形成的动力和压力。(点击此处阅读下一页)

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