严泉:安福国会审议民国八年度国家总预算案探析

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2019-04-28 23:35:01

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严泉 (进入专栏)  
现在各项税收抵押殆尽,只有田赋维持国计。“倘因国内一时未能募集以之抵押外人,是抵押者公债其名,而田赋其实也,一转移间,不啻全国土地拱手送于外人。”王伊文为此提出两条建议:“(一)如公认以田赋作担任品为危险,即请决议咨还政府,将担保品另行改换,俟预算案议决后再行提交国会。(二)本案与预算、财政均有关系,系应交付法典、预算、财政三股审查,俟预算案议决后再行会合审查。”(17)最后院会多数同意公债案与总预算案一起交由财政与预算两股合并审查,根据总预算案审查结果,再确定公债发行数目。

   8月13日,众议院常会开始审议民国八年度国家总预算案审查报告,以及民国八年度路电邮航四政特别会计预算案审查报告。预算委员会委员长夏仁虎报告审查原则:“对于岁入:(一)田赋地丁及凡为人民直接之担负者,不应轻易增加;(二)洋关税入之议定增加者,应比照最近年度之征额增入;(三)盐税之征不足额者,烟酒杂捐及涉于奢侈品之收税,应酌增之原表,漏列之项应补列之。”关于支出原则,“(一)政费之涉于浮冗不急者分别删减;(二)军费分别种类为目前节减,即为将来收束地步,删去特别军费一门以归统一;(三)债款磅价按时值核计以减轻支出之数。”关于审查结果,一是民国八年度预算案全部应予成立,“盖本年度预算案岁入岁出相差太巨,审查结果岁入之款已由四万万增进至四万四千余万。岁出之款已由六万四千七年余万减退至四万九千余万。”二是岁入不足部分,可以发行公债,“此次债额拟定为五千万元,但不得以田赋地丁为担保。”三是剩下不足的畸零部分,“如至必需时,拟准向银行筹垫,但不得逾预算所定之数。”四是预算内未有法律规定的支出项目,事实上已经存在多年,“应请政府速提法案送交国会议决公布。”审查报告多数通过,决定提交二读会审议。(18)

   11月5日,众议院在审议预算委员会审查报告时,均照原案通过。(19)11月13日,全案三读会通过,即日移交参议院议决。经过众议院审议,民国八年度岁入总计492837490元,其中包括发行公债5000万,岁出总计492306532元,“出入相抵尚余五十余万元”。(20)

   11月19日,参议院院会在初读众议院总预算案后,立即交付参议院预算委员会审查。12月13日,参议院预算委员会审查完毕,提交审查报告称:“此次本会审查结果经临两门岁入总数为四万九千二百八十三万七千四百九十元,岁出总数为四万九千五百七十六万二千八百八十六元,四政特别会计,岁入总数为一万四千一百四十六万二千六百零七元,岁出总数为一万四千一百四十六万二千六百零七元”。“就本届预算而论,原列岁入总数虽号为六万四千七百六十九万一千七百八十七元,实则赋税各项实收之数不过四万万有奇,其不敷之二万四千余万专仰给于内国公债及银行借款。以经常岁计之不足专恃借款为补充,已非理财之正轨,况值公私凋敝之秋,试问国力民力能否担此巨额,是此项计划只类于画饼充饥,实际上毫无把握。”(21)与众议院总预算案审查报告收支数字相比较,参议院预算案审查报告中政府预算收入不变,支出略有增加。

   考虑到收支出之间的不平衡,政府方面提出“此次预算案若照议决(审查)修正计算收入支出相抵不敷五百三十四万三千一百元,即以原列预备金抵补出入,尚差一百余万元,而原案政府提出公债额为二万万元,经两院核减一万五千万元,只留五千万元,故不得不要求增加公债六百万元以谋收支适合。”参议院决定政府方面可以另案办理。(22)政府最后决定将公债担保改为全国未经抵押之货物税;关于民国八年公债定额,因议决取消直隶等九省田赋附加税,为弥补此项预算不足起见,加发600万元,合计5600万。(23)

  

   三、军政预算支出的立法审议

  

   按照国会议事细则的规定,预算案的审议必须经过三读会的程序。国会关于总预算的争论主要集中在一读会与委员会审查阶段,焦点是总预算案中的军政费用支出,“原列岁出总数为六万四千七百六十九万一千七百八十七元,其中陆军经费计二万五千八百四十三万二千零八十四元,占全额百分之四十以上,内务经费二万一千四百六十三万一千一百七十六元,占全额百分之三十三以上。”(24)不少议员对此非常不满,纷纷提出意见书或修正案,“惟多数议员主张对于国家行政机关之必要无不设法维持,而人民负担锱铢决计不使浪费,以期妥慎。”(25)

   在6月17日众议院院会上,议员陈蓉光提到军费预算支出过度问题,“仅特别军费一项,即有一万万元之多,直占支出全数五分之一,政府如果能认真核减,其亏短又何至有二万万元之巨,亦即无须恃募公债二万万,以谋收支适合也。”议员周棠又批评说:“此次预算因收支不符竟缺少三分之一,预备募二万万公债,试问此种预算尚有几年可以支持?”总预算案中陆军费最多,“其中总不免有不实不尽之处,此次审查时非从军费上认真核减不可。”(26)王伊文在建议案中称,根据统计,中央与各省每年军费开支已经超过2.2亿元,其中中央财政1.3亿,地方各省支出9千万,而民国三年军费开支只有1.64亿多元。军费开支巨大,“举一切生产之事业,概视为缓图。”(27)

   同样地,参议院在预算案审查报告中也着重批评了军费使用的混乱现状。“查政府八年度预算案,陆军部所管预算,关于陆军军队经费一项,名称既极复杂,章制尤复纷歧,关于编制统系,亦多未协。”同一项目开支,已经列入经常费用,却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费,或是列入直辖各机关预算项目,或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支,数目却非常悬殊,有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分,也没有统一的标准,非常混乱。为此,参议院提出了一系列的解决办法。“对于全国陆军军队经费一项,无论中央、各省、经常、特别,一律提出,另为一款,合总并核。计由中央陆军经费经常门提出四千二百九十八万九千五百七十一元,由中央特别军费提出三千三百六十七万五千一百七十七元,由各省经常门提出五千二百三十八万一千四百四十九元,由各省临时门提出四十一万二千六百八十五元,由各省特别门提出二千三百零一万九千五百六十元。全国合计总共一万五千二百四十七万八千四百四十元。按照总数裁减二成,计减去三千零四十九万五千六百八十八元。”预算案审查报告还指出:“将来俟各该省详细册报时,应由陆军部仍按本会议决普通标准,切实办理。”关于特别军费问题,“业经本院议决取消。凡原列中央及各省特别门之陆军经费,应暂时分别列归中央及各省临时门,以免纷歧。”(28)

   政务费用支出预算,首先是总统府经费。议员魏调元等指出公府经费比较民国五年度,增加了73万多元,民国成立八年以来,“公府官制迄未议定,所有开支自无法律上之标准。惟有根据前例,方为妥善。且吾国为完全内阁制之国家,所有一切政务均有国务院施行,公府无加增员额之必要。”要求削减增加的数目,支出按照民国五年度标准。(29)议员黄家璘认为总统府顾问咨议费过高,“比起五年度,已骤增四十七万余元,实属太巨。”考虑到现在财政困难,建议改为不支薪水的名誉职。(30)同样的问题还有总统府侍从武官处与指挥处的经费,有议员发现公府侍从武官处经费比五年度增加167866元,建议将原预算364944元修正为197076元。公府指挥处预算经费为184612元,而公府卫队经费仅为13932元,“比较之下相去不啻十四分之一,指挥者多而卫队少”,建议将指挥处预算修正为6万元。(31)

   其次是财政部的经费。议员鲍宗汉强调财政经费即为财政部经费,从民国五年度的632844元,增加到821568元,“虽经财政部说明,曾将裁撤之财政讨论会、编译处、检查增收机关委员会等三机关及洋员顾问经费等划归本部计算等语,查上开裁撤之机关,因无事而裁汰,以节靡费,既经裁撤,万无将此项经费仍归财政部支用之理”,建议减去118724元,修正为五年度预算数字。鲍还批评财政部人浮于事,“伴食充数者亦复不少,又办事员、译电员、录事亦嫌太多,且薪水较荐委各员加增,殊属不合,自应分别裁减”,建议财政部将官制以外人员一律裁减。(32)

   最后是其他机关经费。议员葛梦朴在意见书中直指印花处、全国烟酒事务署、币制局,“以上三机关之官制官规,均未经国会议决,在法律上已无根本之规定,在事实上亦无设置之必要。”(33)议员王伊文等对于预算委员会审查报告将河南省交涉署经费从19288元修正为6000元的作法,表示非常赞成。“若豫省则民教相安,外人之住居寥寥,又无各国领事,又无通商大埠,华洋诉讼之事更属甚稀。”交涉员作为外交部特派简任大员,终日无所事事,公署职员除填发外国游客护照与代理青年会募捐外,也没有其他公务可办。而且比河南省涉外事务繁多的湖南、安徽等省交涉署及专任交涉员均已经裁撤,因此主张也裁撤河南省交涉专员,“另由他种简任官兼任办法,于减轻人民负担及事实便利上均有裨益。”(34)

   在皖系集团控制下的北京政府,重视军政费用支出不足为奇,正如有议员指出政府总预算案“对于最要之教育实业两端,并未增加其数(比较五年度尚减去不少)。而对于外交、内务、财政、陆军以及中央各机关经费,惟恐定额之不高,核之岁入不敷之数,超过三分之一有奇。”(35)同时,从总额上来看,民国八年度预算比民国元、二年度预算超出三分之二,总数既然增加,军政预算支出自然也是水涨船高。

   关于议会财政权的重要性,近代日本著名宪法学者美浓部达吉认为:“议会议定预算权,是和立法权一样,同属最重要的权限之一,在某种意义上还可以说是比立法更为重要,成为议会权能的中心。”(36)安福国会行使财政监督权,也是有法可依的。1912年《临时约法》第19条规定,参议院“议决临时政府之预算、决算;全国之税法、币制及度量衡之准则;议决公债之募集及国库有负担之契约。”同年8月颁布的《国会组织法》又规定民国宪法未定以前,《临时约法》所定参议院职权为民国议会的职权,而且预算、决算必须先经过众议院的议决。(37)

   至于民国八年度政府总预算案的审议方式,则是依据1913年《议院法》的相关规定,“关于法律、财政及重大议案,非经三读会,不得议决;但依政府之要求,议长或议员十人以上之动议,经院议可决者,得省略三读会之顺序。”在两院常任委员会中,预算委员会分为数科,各科设置主任,负责审查预算案各部分。预算委员会各科审查完毕后,由主任将结果报告于委员长,召开委员会讨论。各科主任在预算委员会上应作该科审查报告与说明。“预算案交委员会审查后,限三十日内提出报告”,“预算案会议时,议员提起修正之动议,非有二十人以上之赞成,不得成为议题。”(38)

就国会本身而言,一方面非常重视财政监督权的职责。上文提及在国会开幕后不久,就有不少议员要求政府尽快提交年度总预算案。而且在民国八年度总预算案审议完毕后,人们又开始关注民国九年度国家总预算。在众议院第三期常会期间,1920年4月1日议员陈善榘等质问政府能否将九年度预算案即日咨送到院以便议决,称议决预算为国会职权中最重要的内容,“按各国通例,其在下年度之预算必于上年度先行议决公布。准期遵行,方符预算之旨趣。”会计年度从7月1日开始,现在已经是4月,“八年度行将届满,而九年度预算全案尤未据政府咨送前来。”(39)4月20日政府回复表示,国务院在民国八年度预算案公布后,即由财政部拟订本年度预算编制办法,在1月19日通电各省,要求各省区1月31日以前电部核编。在京各部机关则是在2月20日前造册咨交财政部。“嗣以期限久逾,各省区尚有多处未据报部。”财政部3月10日又电催各地,迄今仍无进展。“复查八年度预算案因编制时期迫促,多未及待各省区造送表册,即由财政部按照原送七年度预算数目核编公布,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《安徽史学》2018年 第2期

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