李巍 张玉环:国际经济秩序的危机与中国的选择

——2018年中国经济外交报告
选择字号:   本文共阅读 771 次 更新时间:2019-04-27 18:56:50

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李巍  

  

   内容提要:2018年,美国特朗普政府的一系列经济民族主义政策对自由开放的国际经济秩序形成重大冲击,中国经济外交相应也面临较大挑战,既需要应对中美经贸摩擦不断升级所带来的经济和外交压力,还需要解决“一带一路”建设过程中所遭遇的诸多风险。这一年,中国通过在全球、区域及双边多个层面开展经济外交活动来阐释对全球治理和多边主义的理解,同时进一步深化改革开放,同国际社会分享中国市场红利,还联合欧盟等经济体推动WTO改革,维护多边贸易体系。展望2019年,全球经济体系仍然充满诸多不确定性,中国面临的外部环境风险不容忽视。中国经济外交需要保持充分的战略定力、战略耐心和战略远见,稳妥应对国际经济格局新变化。

  

   【关键词】中美贸易摩擦;WTO;“一带一路”

  

   2018年,中国的经济外交遭遇了异常严峻的挑战。一方面,在特朗普政府保护主义和单边主义政策冲击下,自由开放的国际经济秩序遭遇重大挫折,全球多边贸易机制面临崩溃,中美贸易战也全面打响,对中国经济产生重大影响;另一方面,受多种因素叠加影响,“一带一路”建设在多个国家遭遇风险,不少项目遇到各种困难。在此背景下,中国展现出较强的韧性,在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动阐释自身对全球化和多边主义的理解,同时不断进行调试,以审慎和灵活的态度来应对中美贸易摩擦,并积极参与WTO改革,力争将自身损失降低到最低程度。应对中美贸易摩擦和继续推动“一带一路”建设构成2018年中国经济外交的两条主线。

  

一、全球贸易体系遭遇危机


   2018年,美国总统特朗普不断挥舞关税大棒,对多个国家采取惩罚措施,对中国发动规模空前的贸易战,引起国际社会的激烈反应,贸易保护主义在全球范围内不断蔓延和发酵,以WTO为核心的多边自由贸易体系遭遇危机。当前的全球经济治理平台在应对美国贸易保护主义方面出现“失灵”状态,WTO争端解决机制濒临瘫痪,改革面临重重阻碍,国际贸易体系碎片化特征愈发明显,无论是G7还是G20都无法弥合美国同其他国家在反对贸易保护主义问题上的分歧,全球贸易体系面临着自20世纪70年代以来最大规模的危机和重组。

  

   (一)WTO濒临瘫痪

  

   作为二战以来美国亲手打造的国际贸易机构,GATT/WTO承担了贸易谈判、贸易监督以及争端解决三大职能,通过GATT八轮关税减让谈判维护了多边自由贸易体制,为促进世界经济增长和贸易繁荣奠定了坚实基础。如今,美国挑起全球范围内“关税战”,使贸易保护主义不断蔓延,根据WTO统计,2018年5月中旬至10月中旬,G20成员国共实施40项新贸易限制措施,受影响贸易额达4810亿美元,创2012年有G20贸易记录以来新高。四分之三的新贸易限制措施是提高进口关税,而大部分是对美国钢铝关税实施的贸易报复措施。特朗普总统还多次威胁将退出WTO,并阻止WTO争端解决机制上诉机构成员甄选程序。美国以实际行动冲击了以WTO为核心的自由、开放的全球贸易体系,使WTO争端解决机制面临停摆威胁。

  

   在WTO三大职能中,多哈回合谈判自2001年启动以来长期停滞不前,到2013年才达成“巴厘一揽子协定”,随后又陷入停滞状态。WTO的贸易政策审议报告缺乏必要的强制约束力,无法减少贸易争端隐患,审议机制的作用大打折扣,贸易政策审议沦为“走过场”。唯一发挥作用的即争端解决机制,然而当前WTO面临上诉机构瘫痪危机,WTO争端解决机构上诉机构大法官七个席位中仅剩三个,这是审理案件所需法官数量的最低要求,到2019年12月,另有两位法官的任期即将届满。美国一直通过行使否决权阻挠上诉机构大法官甄选程序,阻止新法官任命,大大削弱了上诉机构运营能力。如果争端解决机制停摆,那么WTO将走向瘫痪。特朗普政府加征关税举措直接违背了WTO的最惠国待遇等原则,阻碍争端解决上诉机构大法官甄选又将WTO推入“绝境”,WTO改革迫在眉睫。

  

   (二)WTO改革面临阻碍

  

   在多哈回合谈判停滞不前、争端解决机制上诉机构濒临瘫痪之际,WTO改革势在必行。当前,欧盟等经济体已着手推动WTO改革,欧盟于2018年9月发布了关于WTO现代化的概念文件,美欧日先后举行了4次贸易部长会议,讨论推动WTO改革。加拿大召集12国贸易部长开会商议WTO改革,中国和欧盟建立WTO改革联合工作小组,并联合加拿大、印度等国向WTO提交关于争端解决上诉程序改革的联合提案,此外,G20贸易部长阿根廷会议就WTO改革达成共识。然而,WTO改革面临的阻力也不容忽视。

  

   特朗普政府以退为进,施压WTO,试图使改革向维护美国利益的方向前进,这成为当前WTO改革的最大阻力。在特朗普政府看来,美国遭受到WTO的不公正对待,美国贸易代表莱特西泽曾在2017年阿根廷举行的WTO第11次部长级会议上阐释了美国对WTO的不满:一是WTO的重点职能正在从贸易谈判转变为贸易诉讼,成员国倾向于认为通过诉讼可以获得在谈判桌上无法得到的利益;二是太多较富裕成员国以发展中国家的身份享受不公平的豁免;三是成员国不遵守WTO规则,WTO应该解决由此带来的长期产能过剩以及国有企业等问题。

  

   然而,目前美国尚未出台任何具体的WTO改革方案,相反只是针对已有方案提出批评意见。恢复争端解决机制是WTO改革的当务之急,欧盟的WTO现代化概念文件、中欧等向WTO提交的两份联合提案详细阐释了争端解决机制改革方案,然而这些方案均遭到了美方反对。2018年12月举行的WTO总理事会对两份联合提案进行了讨论,一份回应美国对争端解决机制的关切,包括效率低下等;一份提出给予争端解决机制更多资源。然而,美国驻WTO大使谢伊却表示,提案未能回应美国担忧的问题,无法确保WTO规则得到遵守。可以预见,如果WTO改革谈判无法满足美国的诉求和利益,退出WTO可能成为特朗普政府“退出”外交的又一典型案例,这对WTO改革并无裨益。

  

   (三)国际贸易体系碎片化特征愈发明显

  

   在美国“退出”外交背景下,全球经济治理出现领导缺失现象,国际贸易体系碎片化特征也愈发明显。美欧日均通过大型自由贸易协定谈判推动区域和跨区域经济合作,为主导国际贸易规则制定权奠定基础。

  

   2018年,日本主导推动《全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)正式生效。CPTPP保留了95%的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)条款,是最具进步意义的自贸协定,对日本争取亚太经济秩序主导权及经贸规则制定权有积极意义。日本和欧盟签署经济伙伴关系协定(EPA),这是当今世界规模最大的自由贸易区,协定不仅大幅削减关税,还广泛消除非关税壁垒。这对维护欧盟和日本的经济利益,保护双方的价值和标准,捍卫双方在国际经济规则方面的领导地位意义重大。

  

   美国则先后同韩国、墨西哥和加拿大完成FTA重谈,尤其是同墨、加推出全新的《美墨加协议》(USMCA),继承TPP的衣钵,体现了美国以高标准自由贸易协定引领国际贸易规则发展方向的雄心,将成为美国未来进行FTA谈判的范本。此外,美国还计划同欧盟、日本等国开展双边贸易谈判,美欧提出双方将建设“零关税、零壁垒、非汽车产品零补贴”自由贸易区,美日也表示同意就美日双边贸易协定开启谈判。

  

   可见,多边自由贸易体系危机重重,区域和双边自贸协定却如火如荼地发展,国际贸易格局出现新变化。此外,除WTO无力应对美国的贸易保护主义以外,作为解决全球经济问题的重要机制,G7和G20也心有余而力不足。在2018年6月举行的G7峰会中,虽然峰会发布了联合公报,强调反对贸易保护主义,但是由于美国与其盟友在关税等问题上存在分歧,特朗普总统最终未签署公报。另外,由于美国反对,G20领导人布宜诺斯艾利斯峰会最终发布的公报并未提及“贸易保护主义”一词。国际贸易体系在应对贸易保护主义方面“失灵”,将拖累国际贸易增长,为全球经济增长带来下行风险。上述国际经济环境,构成了2018年中国经济外交的总体背景。

  

二、中美经贸摩擦持续升温


   2018年,中美经贸关系出现较大波折,特朗普政府正式发动对华贸易战,双边经贸摩擦愈演愈烈,从“关税战”逐渐向“投资战”和“技术战”蔓延。中美经贸博弈更多的是高新技术和经济发展模式之争,体现出国际格局中守成大国对政治经济影响力日益增长的新兴大国的阻击和遏制。在此背景下,中美经济外交主要围绕解决双边经贸摩擦展开,2018年的四次经贸磋商未能提出有效解决方案,年末G20元首会晤发挥关键作用,重启中美经贸磋商,为贸易战按下“暂停键”,但未来中美经贸关系的走向仍然充满诸多不确定性。

  

   (一)中美“贸易战”不断升级

  

   2018年,中美经贸关系硝烟弥漫,两国先后爆发三轮“关税战”,不仅如此,双边贸易摩擦还逐渐蔓延至投资和技术领域,对两国经济发展产生较大影响。

  

   第一,中美“关税战”不断升级。2018年伊始,特朗普政府开始对洗衣机和光伏产品加征关税,中国产品受到波及,但中方并未做出回应。中美第一轮“关税战”开始于美国的“钢铝关税”,3月美国宣布分别对进口钢铁和铝产品征收25%和10%的关税,随后中国对自美进口的7类128项产品加征关税,共涉及美国对华约30亿美元的出口。中美第二轮“关税战”围绕美国对华“301”调查展开。依据美国贸易代表办公室发布的对华知识产权“301”调查结果,特朗普政府决定将对价值500亿美元中国商品加征关税,涉及中国生产的信息通信设备、机器人等高科技产品,目标直指《中国制造2025》。美国分两批对价值340亿美元、160亿美元的中国产品加征25%关税,中国则对同等规模美国商品加征关税。美国2000亿美元加征关税措施掀起中美第三轮“关税战”高潮。9月,美国宣布分两个阶段对2000亿美元中国商品加征关税,9月24日起加征关税税率为10%,明年1月1日起将税率调高至25%。对此,中国决定对约600亿美元美国商品加征5%或10%关税。至此,美国对中国商品加征关税规模已达2500多亿美元,大约为2017年中国对美输出商品总规模的一半,特朗普总统甚至威胁将加征关税规模升级至全部5000亿美元。

  

第二,中美“投资战”暗流涌动。在中美贸易摩擦不断升级的背景下,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《战略决策研究》2019年 第2期

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