胡江:区域合作组织与恐怖主义犯罪防控

选择字号:   本文共阅读 83 次 更新时间:2019-04-19 01:11:46

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胡江  

   【摘要】 打击恐怖主义是上海合作组织的重点合作内容,作为由中国主导的重要区域性国际组织,在上海合作组织框架内推进反恐合作有助于为我国营造良好的周边环境,提升我国在全球反恐中的地位,对我国反恐工作具有十分重要的意义。经过十多年的发展,上海合作组织通过制定文件或条约、设立区域反恐机构、开展联合反恐演习等方式,在反恐领域的合作方面取得了明显成效。这种区域合作模式不仅维护了本地区的安全稳定,也为全球反恐行动提供了合作的样本。今后,上海合作组织应当结合本地区恐怖主义犯罪发展的新态势,细化合作的法律规范和行动机制,加强反恐人员和技术领域的合作,积极开展在互联网领域的反恐合作,及时跟进在经贸文化领域的合作,从而进一步发挥区域合作的优势,形成全球反恐行动的合力。

   【中文关键词】 上海合作组织;恐怖主义犯罪;区域合作;反恐行动;地区安全

  

   2001年6月,上海合作组织在上海宣告成立,这是第一个以中国城市命名的区域性国际组织,也是由中国发挥主导作用的区域性国际组织。作为全球最大的区域性国际组织,上海合作组织在国际政治格局中居于重要地位,对维护世界政治秩序和安全稳定发挥了独特作用。其中,维护地区安全稳定是其成立的宗旨,在其成立宣言中即明确指出其宗旨之一即为“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”。在这一宗旨的指引下,对恐怖主义犯罪的打击和防范是该组织的重要任务之一。当前,我国防控恐怖主义犯罪的任务较为艰巨,特别是由于上海合作组织成员国覆盖了中亚、南亚等恐怖主义犯罪滋生蔓延的多发地带,在推进“一带一路”建设的大背景下,积极开展上海合作组织框架内的反恐合作,不仅对促进我国恐怖主义犯罪的防控具有积极价值,对促进整个地区乃至全球的安全稳定也具有重要意义。

  

   一、区域合作对我国反恐工作的重要意义

  

   我国是恐怖主义犯罪的受害国,近年来,受国际国内等多方面因素的影响,我国的恐怖主义犯罪呈现出新的态势,已经成为我国安全稳定的极大威胁。[1]由于恐怖主义犯罪的特殊性,其防控任务也非常复杂,因此,在上海合作组织框架内加强与有关国家的反恐合作,对我国反恐工作具有十分重要的现实意义。

   (一)营造安全稳定的周边环境

   随着我国改革发展任务的进一步推进,我们不仅需要一个稳定的国内环境,也需要一个稳定的周边环境。而环顾我国周边地区,无论是中亚还是南亚都面临着较为严峻的安全形势。虽然近年来这两个地区的政治环境总体上趋稳,但由于民族、宗教、文化等方面的原因,中亚、南亚地区的经济发展水平在整体上并不高,而民族、宗教矛盾却较为激烈,南亚地区印度和巴基斯坦两国间的领土纠纷多年来争执不休,至今悬而未决,两个地区的社会管控能力均较低。特别是中亚地区,由于特殊的地理环境和民族、宗教方面的原因,极易成为恐怖主义犯罪滋生蔓延的土壤。中亚地区的毒品犯罪与恐怖势力、三股势力、疆独分子经常连于一体,对我国的边疆稳定和社会和谐造成极大的威胁,甚至对国家领土和主权的完整性构成严重威胁,是我国所面临的新的非传统安全威胁。[2]曾经在全球范围内产生广泛影响的基地组织就主要是在中亚地区成长壮大和指挥实施恐怖活动,甚至在一定意义上说,中亚地区是世界恐怖主义犯罪的主要策源地之一。

   上海合作组织成立的初衷之一就是要合作打击中亚地区的恐怖主义、极端势力和民族分裂势力,其成员国主要聚集于中亚地区,2017年又吸收了印度、巴基斯坦这两个南亚地区的国家为新的成员国,因此,该组织基本上覆盖了我国周边安全态势较为复杂的中亚、南亚地区。作为上海合作组织的主要倡导者之一,我国在这一组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,是合作打击中亚、南亚恐怖主义犯罪的现实需要,能够积极消除中亚、南亚地区的不稳定因素,确保我国周边环境的安全稳定,能够为我国反恐工作的开展营造良好的外部环境,同时也有助于维护本地区的安全,为我国社会稳定和经济发展提供良好的社会环境。[3]

   (二)提升在全球反恐中的地位

   全球反恐不仅是一个法律问题,更是一个政治问题,背后关涉到大国间的博弈。虽然各国均认识到基于反恐问题的特殊性,任何一个国家都不可能凭借一己之力来应对恐怖主义犯罪,所以几乎无一例外地都强调在反恐领域的合作。但是,在全球反恐合作的过程中,有的国家却基于自身利益的考虑,以政治、宗教、民族等方面的原因人为地制造反恐合作的障碍。

   从全球范围来看,美国基于其强大的经济、军事实力,不仅在其国内大力推进反恐,也积极介入各地区的反恐行动,甚至直接动用军事力量在其本土之外对恐怖主义发动战争打击,这样的举动固然有助于摧毁或削弱全球恐怖主义的力量,但不可否认的是,美国在其中往往也掺杂了政治、价值观念等方面的考虑,比如借反恐推行其价值观念、以开展反恐行动为由影响部分国家的政局等等。因此,美国在全球反恐行动中的地位具有两面性,一方面其试图充当全球反恐的领导者,也确实为反恐行动作出了积极努力,但另一方面也伴随着其在政治、文化等方面的霸权思维,试图通过主导或参与全球反恐而维系其在全球的霸主地位,乃至直接向其他地区或国家输送其价值观念、政治制度等。就上海合作组织覆盖的地区而言,在“9·11”事件以前,美国在该地区的影响相对较小,但在“9·11”事件之后,美国以反恐为名,在阿富汗直接发动对塔利班的战争,直接介入了该地区的安全事务。所以,虽然上海合作组织已经成为该地区反恐领域不可或缺的重要组织,但是美国在该地区的影响力不可小觑。在这样的背景下,如何在反恐领域与美国既开展合作,又不至于仅仅成为美国反恐行动的追随者,是中国在大国崛起的路上不得不面对的问题。在反恐问题上,我国与美国担负着共同的任务,但是,唯有不断提升我国自身在全球反恐中的地位,方能不受美国在政治、宗教等方面的牵制。为此,发挥上海合作组织在本地区反恐的积极作用,在上海合作组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,无疑成为提升我国在全球反恐中地位的不二选择。从长远来看,积极开展上海合作组织框架内的反恐合作,有助于改变美国在反恐问题上一国独大的现状,增强我国在区域反恐和全球反恐中的影响力,必将进一步提升中国在区域事务乃至全球事务中的话语权。

   (三)增强打击恐怖主义的实效

   打击恐怖主义犯罪,既涉及对犯罪分子的发现、抓捕、侦查、起诉、审判,也涉及对涉恐财产的查封、冻结、追缴等。长期以来,一些恐怖分子利用我国西部连绵千里的漫长国境线和边境地区复杂的地理环境特征,对我国公民实施放火、爆炸、投毒、杀人等恐怖犯罪行为,严重侵害了人民群众的生命财产安全。这些恐怖分子往往隐藏于边境地区的隐蔽场所,伺机实施恐怖犯罪行为。在实施犯罪后,往往又利用边境地区复杂的地形地貌轻易地进入到其他国家领域内,为我国司法机关发现和查获犯罪增加了极大的困难。特别是由于我国西部紧邻中亚地区,一些恐怖分子穿梭于这一地区的不同国家,更是让任何一个国家都难以单独应对。因此,在上海合作组织框架内加强反恐合作,有助于提升对恐怖犯罪的打击力度。目前,上海合作组织已经通过制定区域合作条约等形式,就恐怖主义犯罪的引渡、协作等做了约定,此外还积极开展联合军事演习等活动,这对本地区的恐怖主义犯罪将形成极大的震慑力。同时,上海合作组织还通过加大对涉恐金融资产的监管等,从而有助于消除恐怖主义犯罪的经济基础。总之,通过开展反恐合作,为我国的恐怖主义犯罪防控争取到了良好的外部合作机会,能够切实解决在打击恐怖主义犯罪中所面临的一些现实困难,从而增强我国打击恐怖主义犯罪的实际效果。

   (四)阻断境外恐怖主义的输入

   长期以来,新疆等西部地区是我国恐怖主义犯罪的多发地区,虽然前些年内地也曾经发生了多起恐怖主义犯罪案件,呈现出由边疆渗透至内地的特征[4],而且新疆在反恐方面已经取得了明显成效。据有关方面介绍,截止到2018年底,新疆地区已连续20多个月未发生暴力恐怖案件。[5]但是,也应该理性地看到,新疆作为我国反恐前沿阵地的地位并未在根本上发生改变。而新疆的恐怖主义犯罪防控任务之所以较为严峻,除了国内方面的因素之外,也与毗邻中亚地区,受境外宗教、民族等多方面因素的影响有千丝万缕的关联。从新疆发生的恐怖主义犯罪现实情况来看,绝大多数都有境外因素的影响,以2009年发生在乌鲁木齐的“七五事件”为例,就是受到了潜逃于境外的民族分裂势力的直接指使。因此,在上海合作组织框架内积极开展与有关国家的反恐合作,有助于阻断境外恐怖主义的输入,其中最为重要的意义体现在两个方面:

   一是阻断境外恐怖分子的进入。一些恐怖分子利用边境地区独特的地形地貌和边境管控薄弱的机会,非法出境进入中亚等地区接受恐怖主义的培训,之后又非法入境在国内实施恐怖犯罪活动。还有一些境外恐怖分子出于民族、宗教、政治等方面的原因,也伺机进入我国境内实施恐怖活动。因此,上海合作组织成员国之间加强反恐合作,特别是加强对边境地区的安全管控,有助于切断恐怖分子往返境内、境外的通道,从而阻断恐怖分子进入我国境内。

   二是阻断境外恐怖诱因的影响。恐怖主义犯罪的发生深受民族、宗教等因素的影响,长期以来新疆等地的恐怖主义犯罪形势之所以较为严峻,其中一个很重要的原因就是由于恐怖分子受宗教极端势力、民族分裂势力的影响,试图将我国的新疆地区分裂出去,试图在这一地区建立起政教合一的国家。在恐怖主义犯罪背后发挥至关重要作用的是宗教、文化等方面的因素,对于这些因素,不仅仅是单纯的用刑法打击犯罪就能解决的,还需要通过长期的文化宣传和影响才能逐步消除。因此,在上海合作组织内加强与相关国家的反恐合作,也能够逐步消除恐怖主义犯罪生发的诱因,阻断境外恐怖主义思想的传入,从而在思想文化层面阻断恐怖主义犯罪的发生。

  

   二、上海合作组织在反恐方面的主要举措

  

   上海合作组织成立的主要任务之一就是为了打击恐怖主义犯罪,经过近20年的发展,其不断探索反恐措施、积极加强反恐合作,取得了明显的成就,已经成为国际反恐领域不可或缺的重要力量。这些进展的取得,一方面得益于上海合作组织坚持以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为基本内容的“上海精神”,开展反恐合作是各成员国的共同意愿,另一方面则是因为其在反恐领域提出了诸多富有成效的举措,从而保证了反恐合作的顺利开展。

   (一)制定区域反恐条约或文件

   关于反恐怖主义的条约既有全球层面的,也有区域层面的,前者如《防止和惩治恐怖主义公约》(1937年)等,后者如《欧洲制止恐怖主义公约》(1976年)、《美洲国家反恐怖主义公约》(2002年)等,这些反恐条约为国际、区际反恐合作提供了法律支持。作为重要的区域性组织,上海合作组织也十分注重反恐领域的规范完善工作,制定了相应的反恐条约或文件。上海合作组织每年召开一次元首会议,通过发布元首会议宣言等文件和缔结区域性反恐条约等形式,逐步形成了较为完善的区域反恐合作规范体系,为开展区域反恐合作奠定了法律基础。其中,除了每年所发布的元首会议宣言之外,在反恐领域的重要条约或文件主要有以下几个:

   1.《上海合作组织成立宣言》(2001年)

2001年6月15日,上海合作组织在上海成立,在其成立宣言中,明确宣布其宗旨之一即为“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”。并在其第8条明确指出:“上海合作组织尤其重视并尽一切必要努力保障地区安全”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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