周盛:我国改革开放以来制度反腐的历史变迁

——基于中纪委工作报告及相关制度的文本分析
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周盛  

  

   【摘要】自改革开放以来,依靠制度建设惩治与预防腐败逐渐成为我国重要的反腐败策略。对1982年至2018年中纪委工作报告的文本分析显示,我国反腐败与党风廉政建设总体上经历了“斗争—建设—治理”的模式变迁,在这一发展过程中“制度”的基础性作用日益凸显,制度体系的完备性、兼容性、实效性逐步提升。对相关制度文本的发文主体、内容和引用关系的分析表明,我国反腐败与党风廉政建设始终坚持以中央权威为核心的组织体系,但多主体合作的协同性特征日趋明显;反腐败制度的侧重点从对个体的道德约束发展为对权力的法律规制;基本制度的优化和派生制度的拓展同步推进,制度体系的结构不断优化。制度的贯彻落实从单纯依靠自律向自律他律并重转变,执行主体和监督责任界定日益明晰,多部门协同推进制度实现渐成趋势,制度体系逐渐呈现系统运转的特征。  

   【关键词】反腐败;制度;历史变迁;文本分析  

  

   作者周盛,女,浙江省社会科学院发展战略与公共政策研究院副研究员(杭州310007)。  

  

   自改革开放以来,“制度”开始在我国的反腐败与廉政建设中发挥越来越重要的作用。这既与最高决策者对腐败现象的深刻洞见有关,正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所指:“我们过去所发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”[①];也是在总结历史经验基础上对反腐败总体战略部署的“拨乱反正”,是国家治理体系转型[②]在反腐败领域的具体表现。自此,依靠制度建设惩治与预防腐败逐渐成为我国重要的反腐败策略,从1997年党的十五大首提“从源头上预防和治理腐败”到党的十九大“把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”的战略部署,“制度”在反腐败与廉政建设中的作用不可替代且日趋核心。这种“制度反腐”是如何形成并推进的?本文拟以中纪委工作报告及相关制度文本为研究对象,努力探寻在中国特有的政治环境下“制度反腐”的成长发展历程,希望对未来“制度反腐”的优化有所裨益。  

  

   一、关于“制度反腐”已有的理论探索 

  

   “制度反腐”从本世纪初开始进入学者的研究视野[③],并迅速成为学者们试图解决当前反腐败成效不佳的理想路径,始终保持热点主题的地位[④]。早期的研究多集中在制度反腐的内涵界定:(1)宏观战略层面、相对于“运动反腐”和“权力反腐”的“制度反腐”。源于对建国初期至上世纪七十年代腐败治理经验教训的总结,学者们大都认为依赖“不定期的运动式治理”[⑤]是不可持续的,也不符合民主化、法制化的要求[⑥]。相比之下,自第二代中央领导集体开始的廉政建设的“制度转向”[⑦],注重使用常规化的规则约束来惩治和预防腐败,比运动反腐、权力反腐具有更为显著的合法性、可持续性和科学理性,这种优势决定了制度反腐才是我国廉政建设的治本之策[⑧]。(2)微观策略层面、区别于思想道德教育和严刑峻法的“制度反腐”。相较于宏观战略上非此即彼的选择,策略层面的“制度反腐”是与思想道德、加大惩戒力度等具体手段同时并存于廉政建设体系之中的。与通过思想道德教育,增强政府公职人员防腐拒变能力来达到控制腐败目的的“道德反腐”[⑨]相比,制度对腐败的抑制作用更加稳定和可靠。将腐败治理的效果作为因变量的研究发现,地方政府加大打击腐败的力度,查处更多的腐败案件并不必然改善公众的清廉感知水平[⑩];而制度约束与反腐败实际效果之间存在着更强的相关性[11],制度有着其他反腐策略没有的特殊优势,其实际成效更值得期待。  

   然而,“制度反腐”不断推进的过程中,相关领域腐败现象易发多发的状况并未得到有效抑制的现实,促使学者们开始反思“制度反腐”的局限性。(1)静态的制度结构分析。部分学者认为反腐制度体系存在的制度短板、制度离散、制度冲突、制度盲区等结构性的问题是导致“制度反腐”困境的主要原因。也有学者借用吉登斯提出的社会系统中三种结构类型,强调是因为含义规则、合法性规则方面的有效进展与支配性规则不同步甚至互相矛盾,限制了制度反腐的绩效[12]。上述依据不同标准对规则结构的梳理分析,从不同侧面展示了现有制度体系的不足,为制度的完善提供了有益建议。(2)动态的制度过程分析。“任何实际运行中的政府,都不仅是一种体制,一个体系,而且是一个过程”[13]。持这种动态视角的学者认为中国并不缺少反腐败的法律制度,而是在制度制定到实现的各个环节出现了问题。例如制度制定与制度施行中的境遇变迁之间存在着冲突,为“期权腐败”[14]等隐性腐败留下了空间。也有学者提出核心问题是要通过权力监督者收益大于成本的制度安排,使制度具有动力机制,让整个反腐败制度运作起来[15]。(3)本土的制度环境分析。钱穆先生提出的“制度陷阱”现象,提示我们在转型期的现实背景下“制度反腐”的局限性需要更多本土化的解释。“重权力归属、轻权力运作”的政治传统[16]就可以较好地解释机械式控权模式在我国长期存在的原因,正是这种通过不断重新划分权力归属或缩小权力范围来限权的思维惯性,使我国通过制度约束权力的努力总是收效甚微。  

   对我国“制度反腐”的批判性分析引导着我们审慎地思考“制度”在廉政建设中的作用,但如此强烈“问题导向”的研究成果却难以承担起指导解决公共权力腐败这一重大问题的现实使命[17]。很大原因在于实证素材的不可及性,使相关研究缺少“问题—原因—对策”之间缜密的科学论证。部分实证研究尚停留在基于个人主观判断的定性分析,或囿于收入申报制、党风廉政建设责任制等单一制度的碎片化分析,缺乏对全局性廉政制度体系的宏大现实关怀。为此,学者们开始运用内容分析法[18],通过对相关政策文件的检索分析,梳理我国反腐倡廉整体战略部署的历史变革[19],或对不同历史时期廉政建设的制度进行比较[20]。遗憾的是类似研究选取的文本大多截至本世纪初期,未能有效覆盖党的十八大之后廉政制度建设的变化;研究问题的设定上也较为宽泛,尚未就“制度反腐”进行专门论证。  

   在此基础上,本文也拟采用内容分析法,以1982年至2018年中国共产党中央纪律检查委员会(以下简称“中纪委”)向党的全国代表大会所作的工作报告和中纪委全体会议上的工作报告[21]为研究对象,运用Jieba中文分词组件和Python语言开发的程序进行统计分析,力图全面、精准地呈现改革开放至今“制度反腐”的规则结构、实现机制的历史变迁,以期对未来廉政制度的创新有所启示。

  

   二、从斗争到治理——反腐败战略的阶段分析

  

   中共中央纪律检查委员会,作为党内最高的监督专责机关,其组织协调职能集中体现在向党的历届全国代表大会和历次中纪委全体会议所作的工作报告中。这些报告不仅全面总结了过去一个时期(一年或是五年)党风廉政建设的总体部署和取得成效,而且对未来一个阶段的党内纪律检查工作的目标导向和策略安排进行顶层设计。对中纪委工作报告全文的高频词分析显示,排名前二十位的高频词随着反腐败与廉政建设的深入发生了显著的变化,可以据此将改革开放40年的党风廉政建设划分为三个阶段。  

   第一阶段,反腐败斗争阶段(1978-2002)。“斗争”一词出现在中纪委工作报告的总频次为676次,其中403频次出现在党的十六大之前,峰值出现在中纪委十四届三次全会(52次)。相关的“打击”、“前线”等斗争色彩鲜明的词汇也大量集中在党的十六大之前(如表1所示)。 

  

   表1“斗争”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

  

   注:考虑到三个阶段的时间跨度不同,所以不对阶段总频次进行比较,而是采用每篇报告的平均频次进行比较(以下同)。  

  

   对“年度工作部署”部分进行比较分析得出,这一阶段反腐败的目标任务是“有计划、有步骤地整顿党的作风和党的组织,实现党风的根本好转”,具体包括“领导干部廉洁自律、查处违法违纪案件、纠正不正之风”三项工作,这也奠定了这一时期反腐败战略的基本框架。在决策者看来,“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的头等大事”,“纪律检查委员会的主要工作就是要抓党风”。造成党风不正的原因首先是思想层面的——是“文化大革命”造成的思想影响未完全消除,同时又受到资本主义腐朽思想的侵蚀所致。在行为层面,“不正之风”是“斗争阶段”党风廉政建设面向的关键问题,这一概念虽然在党的十六大之后也有提及,但频次显著下降,特别是党的十八大之后对“不正之风”的具体表现形式鲜有展开论述。而在第一阶段,“不正之风”作为一种“消极腐败”现象,既表现为诸如职务消费和个人消费奢靡浪费等共性问题,也表现为某些部门和行业内的特殊问题。这一阶段中纪委工作报告对“不正之风”的描述不仅具体,而且具有强烈的时代特色,及时回应了关系群众利益的社会热点问题。相应的“纠风工作”也从纠建并举的全党思想教育和“谁主管谁负责”的部门治理两个维度展开,除了卓有成效的各种“专项治理”外,制度建设从党的十三大开始作为廉政治理的重要手段纳入顶层设计。  

   第二阶段,反腐败建设阶段(2002-2012)。“建设”一词是贯穿改革开放以来历次中纪委工作报告的高频词,但在党的十六大至十八大期间呈现相对集聚状态。相应地,更为中性、也更具有持续性的词汇,如“工作”、“管理”、“贯彻”替代了斗争色彩鲜明的词汇成为这一阶段部署工作时的高频词(如表2所示),标志着我国的反腐败从斗争阶段进入到了建设阶段,制度的作用在这一阶段开始突显。  

  

   表2“建设”类相关词汇词频分阶段统计(单位:频次)  

  

  

在这一阶段“廉政建设”逐渐成为与“反腐败斗争”相并列的概念,另一个更具包容性的概念——“反腐倡廉”自党的十四大首次写入中纪委工作报告,中纪委十六届二次全会开始成为“年度工作部署”的关键词,廉政治理自此突破了单一的斗争思维,以“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针将廉政治理的领域从事后惩治拓展到源头防治,方法手段从查案纠风拓展到教育倡导和制度建设。特别是中纪委十六届三次全会第一次提出要“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”,决策者开始以系统化的思维将多元的治理手段纳入反腐败的顶层设计,并特别强调制度建设的基础性作用。这背后是最高决策者问题意识的深化,自党的十六大开始中纪委就从权力的视角对腐败现象进行分析;党的十七大进一步明确要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构,(点击此处阅读下一页)

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