郁建兴 任杰:中国基层社会治理中的自治、法治与德治

选择字号:   本文共阅读 761 次 更新时间:2019-04-09 23:28:17

进入专题: 自治   法治   基层治理  

郁建兴   任杰  
V坐标代表德治,三者构成基层社会治理的“三轴”。自治与法治是基础,德治是较高追求。SOL是“自治×法治”,SOV是“自治×德治”,LOV是“法治×德治”。其余分布在空间中的组合就是“自治×法治×德治”,E1F1G1H1-OFGH就是整个“社会成长空间”。同时,在不同基层社会治理中,自治、法治与德治存在程度上的差异,有的自治水平高,有的法治水平高,等等。我们可以用“自治指数”(Self-governanceIndex, SGI)、“法治指数”(Ruleof Law Index, RLI)、“德治指数”(Ruleof Virtue Index, RVI)来刻画一个社会的治理水平。在三维坐标中,坐标轴上的刻度就是相应指数水平。不同社会自治、法治与德治“指数”水平不同,所以不同社会的“治理水平”散布在三维坐标空间的不同位置。自治、法治与德治“指数”水平越高,对应着其中E1F1G1H1-OFGH体积越大,意味着社会空间越大,社会力量越强,社会治理水平越高。

  

   将不同治理组合模型化、指数化,有助于我们更好理解基层社会治理中自治、法治与德治的融合关系。更重要的是,有助于我们评估不同治理组合的实践及其治理效果。

  

  

   (一)“自治×德治”和“自治×法治”的治理与实践

  

   “自治×德治”的社会治理模式可以从中国传统基层社会中见到。中国传统基层社会治理中,伴随着“皇权不下县”的是“国法不下乡”。国家法律只能作为一种制度外壳将乡村社会包裹起来,而没有延伸到乡村社会内部。乡村社会的规范主要靠“礼治”,这种“礼治”在古代道德普遍法律化的情况下,具有法律效力。并且,中国传统乡村社会是一个人情社会,其解决争端的方式首先要考虑“情”,然后是“礼”,再次是“理”,最后才是“法”,乡村社会“无讼而治”。可见,中国古代乡村治理是“自治×德治”的组合。

  

   在现代社会中,“德法合一”的背景已经消失,这就要求必须以法治为自治提供保障。缺少法治的自治意味着民粹主义、多数人滥用权力,甚至引发暴政和革命。正如戴雪所说:“宪法本建筑于法律主治的大义之上,此大义苟不废弃,宪法下之权利必能永存故;如谓法律主治的大义可废弃,此等现象唯可出现于大革命。”

  

   美国乡镇治理是现代“自治×法治”的典型案例。根据托克维尔的研究,美国乡镇实行高度自治,但自治要依据联邦和州的法律实施。乡镇自治能够运行有序、充满活力,得益于这种自治传统和法治保障。托克维尔指出,美国是一个强调“主权在民”的民主国家,民主意味着多数人决策,多数人在美国具有无限力量,但多数人的意见并不必然保证社会公正,多数人完全也有可能滥用权力形成“暴政”。托克维尔进一步指出,在美国地方自治中没有出现多数人的“暴政”,其原因就在于美国法治精神对多数人“暴政”的削弱,法治精神充当了美国地方自治的防波堤。

  

   在特定社会条件下,依靠“自治×德治”和“自治×法治”能够实现社会治理的基本目标:民主参与和规范有序,这是一种达标型治理。在治理组合的三维模型中,对应着SOV和SOL平面。达标型治理之所以可能,是因为有特定的辅助条件。在传统中国,“自治×德治”型治理组合的辅助条件是一统的社会意识形态、一统的道德与法律、家户作为经济、社会和政治单元等。在美国“自治×法治”型治理组合中,虽然德治作用较弱,但美国法治精神深入乡村治理内部,深入人心,能够充分调节人与人之间、民众与政府之间的关系。并且,在法律没有规定的事务上,地方有足够的自治能力形成自组织规则。也即是说,在美国,高水平的自治与法治指数弥补了德治的不足,同样实现了社会有效治理。而在这些严格辅助条件不具备或不充分的情况下,实现社会有效治理需要“自治 × 法治 × 德治”,这也是实现高质量社会治理的必然要求。浙江省桐乡市的“三治”建设正是在这一背景下“自治 × 法治 × 德治”治理模式的实践。

  

   (二)“自治×法治×德治”的治理与实践

  

   在自治与法治基础上结合德治,最显著的作用是降低治理成本。在这方面,2013年起源于浙江省桐乡市的自治、法治、德治“三治合一”建设,在较短时间内燎原全省,直至被写入十九大报告,为我们探讨“三治”结合乃至融合积累了重要经验。

  

   桐乡市“三治”建设的核心在于多元主体参与,同时提高基层社会的“自治指数”“法治指数”和“德治指数”。首先是提升基层“自治指数”。桐乡市按照“费随事转、权随责走”的原则,梳理了村(居)委会“需依法履行的36项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单,划清“行政权力”与“自治权利”界限,推动基层自治组织职能回归。同时,通过建立完善百姓议事会等群众议事平台、百事服务团等村级社会组织,让老百姓和社会组织充分参与村级事务治理,提升其自治能力和水平。

  

   其次,重塑法治精神,提升基层“法治指数”。为了使正式法律和村规民约等“软法”成为群众心中至高无上的权威,桐乡市建立了法律顾问制度和法律服务团,对部门和基层出台的重大决策实行“法律体检”,形成惠及全民的基本公共法律服务体系。同时,通过组建“法治驿站”“义工法律诊所”等社区社会组织,让百姓在参与中了解法律和规则,增强法治观念。

  

   最后,以德治扬正气,提升基层“德治指数”。桐乡市通过吸收社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成市、镇、村三级道德评议团,通过道德模范评选表彰等方式树立典型,激励人们向上向善。同时,通过建设文化礼堂、道德讲堂、德孝主题公园、文化活动中心等设施丰富群众业余生活;通过“四型”社会、“四好”家庭、“五好”市民等活动,树立良好的社会风气,引导和激发群众道德情怀,将德治正气内化为自觉的行为规范,对自治与法治形成有力补充。

  

   经过五年探索与实践,桐乡市已基本形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理格局,在解决集体事务、化解村里矛盾、强化法治意识、弘扬社会正气方面取得显著成效。2013年,全市发生劳资纠纷101起,分管领导大部分精力都牵扯在调解纠纷上,但嗣后99%以上劳资纠纷都在行业协会内部就地化解,到2017年只发生23起纠纷。2017年,全市176个行政村中,连续五年“零上访”“零诉讼”“零矛盾上交”的村达61%,其中高桥街道更是高达82%。此外,通过村规民约的规制,红白喜事大操大办和封建迷信盛行现象已得到明显遏制;通过道德和榜样力量、新乡贤文化的传播和志愿服务的倡导,村民文明素质大大提升。

  

四、“三治”结合乃至融合如何可能


   构建自治、法治与德治相结合的治理体系是实现社会有效治理的必然要求。“三治”建设实践已经取得一定成效,但也暴露出一些难点、痛点和堵点。如何突破自治、法治与德治简单组合的1.0版本,走向高质量的“三治”结合乃至融合,是新时代推进基层社会有效治理的题中之义,而且是题中之要义。那么,“三治”结合乃至融合如何可能?

  

   首先,在组织架构上摒弃还原论,坚持整体论。“三治融合”是一个有机整体,追求“三治融合”,就不能搞还原论,不能分而治之,而要坚持整体论,通盘设计,统筹兼顾,将“三治”工作融合到党委政府及其相关部门的全部基层社会治理工作中去。

  

   目前,党委政府的多个部门在抓“三治”工作。民政部门主抓自治,政法部门负责法治,教育和宣传部门负责德治,或者由宣传部、司法部、组织部、民政部等部门各自负责道德评议团、法律服务团、百事服务团、乡贤参事会等,还有一些职能则碎片化地分散在发改、财政、住建、社保等几十个部门中,这种组织形式是典型的还原论表现。作为在组织和机构设置上的一个解决方案,或可考虑类于以往“农业农村工作办公室”的设置,建立“基层社会治理部(或办公室)”,赋予该机构在基层社会事务上统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实权力和职责,负责“三治”建设工作。具体而言,地方政府可以仿照党和国家新一轮机构改革中组建生态环境部和自然资源部的做法,将原本分散在民政部门“指导城乡基层政权和基层群众自治组织建设工作;社区服务管理和村务公开民主管理工作,推进城乡社区建设等工作”、司法部门“社区矫正、社区治安综合治理、基层法治宣传等工作”、宣传部门“基层文明建设”、组织部门“基层党建等工作”,以及政法、教育、发改、财政等部门有关基层社会治理的职责全部划入基层社会治理部(或办公室),让一个部门统筹“三治”工作的决策、执行、监督和评估。

  

   其次,厘清政府职责,发挥政府作为“三治”建设助推者和促进者的作用。李克强曾指出,市场能够提供的产品和服务就让市场去提供,社会能够提供的产品和服务就让社会去提供。基层社会治理中自治、法治与德治的效应发挥,高度依赖于特定社会传统和条件,这意味着基层社会治理更要让市场和社会力量发挥主体作用,政府发挥“助长”(facilitating)和“能促”(enabling)作用。基层社会治理有效的关键在于“社会增进型政府”(society-enhancing government)和“能促型政府”(the enabling state)的形成。

  

   社会治理的目标之一是“解放和增强社会活力”,这本身内含了厘清政府与社会边界的本质要求。基层社会治理中的自治、法治与德治都有很强的特殊性,必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式。正因为如此,“设计”基层社会治理的具体样态本身就有悖自治、法治与德治的内在要求。基层社会治理中的“三治”结合乃至融合,只能放权让基层自行探索,政府只能作为一个外在的嵌入力量协助完善基层社会治理,而不能武断地直接“设计”,更不能“一刀切”式的将某一“三治”结合具体实践作为典范在全社会推行。基层社会治理中的“三治”探索应该是“可以,可以,也可以”。

  

再次,创新“三治”结合的有效载体。在这方面,没有人能够设计一套“三治”结合的有效载体。基层社会治理创新实践很多,这为“三治”建设提供了很多借鉴,我们可以在其中选择一些进行总结、提升。(1)探索自治中有法治、德治的载体。村委会或村民小组无疑是最重要的自治载体,但这还不够,还应该包括各种兴趣协会、老年协会,各种议事会、监事会,各种调解委员会,产业发展协会,等等。这些实践不仅是自治载体,同时承载了“法治精神”(规则意识)和道德宣扬的作用。比如监事会,不仅是村民民主监督的自治实践,更是践行村规民约等乡村法治精神的重要载体。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 自治   法治   基层治理  

本文责编:limei
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学 > 经济与组织
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/115847.html
文章来源:《学术月刊》2018年第12期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网