常士訚:多民族发展中国家的族际合作治理

选择字号:   本文共阅读 341 次 更新时间:2019-03-14 01:18:18

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常士訚  

   (二)中心与多元制衡性的族际合作治理

   在多民族发展中国家中,有不少国家是在民族主义的浪潮中建立起来的。在这些国家中,各种部落组织、地方势力集团或宗教教派组织依然保留着自己的传统体制,如有的民族群体依然处在原始公社的阶段上,也有的进入到了封建农奴制度。不同的民族群体各有自己的宗教信仰、生活区域和自己的管理体制。他们聚集一方,既不足以独立,又不能统治或同化其他的民族群体,现代主权国家的建立使他们共存于一个政治共同体中。在这样的国家中,中央政府缺乏自主性,严重的多元制衡环境使其中央权力难以深入到民族地方。这种局面不能不使政府和地方或民族群体之间就共同性事务采取合作治理的方式。

   20世纪70年代的黎巴嫩,内部存在着马龙派基督徒,逊尼派穆斯林,什叶派穆斯林,以及希腊人。这些大的宗教或民族群体各有生活的区块。此外还有大小不同的教派,这种多元的状况使黎巴嫩形成了典型的碎片化格局。自1943年独立到1975年爆发内战。政府权力主要为一种不成文的“民族协定”所规定,按此规定形成了“准总统制”。权力为马龙派总统、逊尼派总理、什叶派立法机构主席以及希腊正教的副主席与副总理所共同掌握,既体现了“民族共治”精神,也能够通过这种彼此制衡,在一个“协定”下彼此合作。

   制衡性合作治理在一些联邦制国家得到不同程度的体现。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释,“联邦制是一种区域组织形式,它通过其存在和权威都各自受到宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性同等纳入一个单一的政治体制之中”。(11)在联邦制国家中,任何一级政府的存在都受到宪法的保护,而不是靠其他组织的批准和授予。西方学者伯吉斯(Burgess)指出:“联邦制精明之处在于它那无限的能力去通融和化解一国之内竞争者甚至是冲突的、政治上有重要地位的各种群体。容忍、尊重、妥协、谈判、相互承认是它的‘口号’,‘联邦’与‘自治’相结合是它的标志。”(12)然而联邦制并不一定意味着就是少数民族的包容机制,甚至一些联邦制本身是否定少数民族群体权利的,如作为领土联邦制(13)典型的美国即是案例。也有的联邦制成为“多数群体”用来“削弱少数民族的权力工具。”(14)

   在联邦制的设计中,确有一些国家通过联邦制或混合联邦制度机制,使少数民族能够在所居住的邦内享有更多的自治权力。这样也就使一些民族群体在宪法和制度的框架内有了宪法和法律赋予的权力,据此在与中央政府或多数人社会制衡的同时,也在一定的范围内实现某种合作。这种状况在“多民族联邦制”(15)和“混合联邦制”(16)中得到了较多的体现。在这些国家中,历史、语言和文化上的差异使它们有了很多的政治和文化资源,并力图通过联邦制来保障他们的权力和利益。金利卡(Will Kymlicka)在研究亚洲国家的联邦制时指出:“亚洲的社群主义更同情一种多民族国家联邦制的思想。因为这种体制为现存的基于共同历史、语言和文化基础上的社群提供了庇护机制。”(17)

   制衡性合作中的各方面并不是静止不动的,当各方力量发生变化,原有的均势打破后,制约性条件发生了变革,合作治理也就面临危机。1946年缅甸独立时,缅甸各方曾在昂山的影响和主持下签订了《彬龙协议》,该协议承诺给予缅甸独立后的少数民族自治权。然而,独立后的政府并没有履行承诺,一些民族群体借此发难。不少民族地方,如克隆、克钦等多个民族群体武装割据,缅甸陷入民族冲突之中,并对缅甸今天的族际政治格局构成了重要影响。在苏丹,部族协商会议是部族协商治理的重要机构,一般由地方政府主持;遇有部族冲突,特别是发生人员伤亡和财产损失之事,通过给钱或给物加以解决,各部酋长签字保证监督协议执行,政府不加干预。这种契约性的矛盾处理方式保证了地区的和平。然而后来随着政府的变化,最初酋长确定的协议失效,民族之间再起冲突。

   (三)多元向心性族际合作治理

   在发展中国家,不同民族群体由于共同的利益和命运的驱使促进了民族群体较为容易形成共识与合作,并由此建立了一定的机制。在这个机制中,现代民主政治与传统的伦理政治结合起来,尽管存在着不同民族群体及其政党的竞争,但一种向心性的族际合作治理机制已经建立并在政治生活中发挥了重要作用。其中,政府或国家领导人发挥着中心引领作用。面对国内复杂的民族问题,政治精英不是出于某个民族群体的狭隘私利为出发点,而要从国家的全局角度出发,平衡各方的利益并努力推进他们之间的合作。

   向心性族际合作治理在霍洛维茨(Donald L.Horowitz)对多民族发展中国家的制度设计中得到了集中体现。在对非洲、亚洲和东欧国家分析中,他指出,战后一些国家在采取民主制后,出现了失败的状况,集中表现为“族群冲突”不断。(18)如何超越这种“冲突”实现族际合作治理?霍洛维茨设计了一种向心的和跨族性民主机制。他指出:“在一个分裂的社会中,族群结盟(Ethnic Affiliation)提供了安全、信任、相互帮助感,并保证陌生人一方利益不被忽视。”(19)由此一种聚合民主(centripetalism)成为多民族国家的制度选择。其基本原理就是强调跨族合作、调适和整合,降低因族性而划分政党的做法。在《冲突中的族群》一书中,霍洛维茨把跨族性适应和调试作为了实现多民族国家政治整合的重要机制。在这种机制中,无论多数人或是少数人,都不固守于自己本群体,而是超越于本群体,实现族群之间的“合作”。(20)

   在多元向心性合作治理中,政党发挥着重要的作用。问题是这个政党是基于种族基础还是跨族的,基于私利的还是公共价值的。前者带有私利性或局部性。如果按照这样一种模式发展民主政治,势必强化民族群体的自我利益,并带来社会内部的离心倾向。相反,多民族国家的民主要实现巩固,就需要建立一种超越种族或民族群体限制的跨族性政党。

   在非洲,绝大多数国家独立很晚,社会一体化程度低,部落传统久远,国家性基础脆弱。这些国家仿效西方民主制度建立了多党政治。然而由于这些政党不少有着部落或部落的背景,因而多党竞争导致了“民族主义冲突”,“投票”演变为了“暴力”。(21)惨痛的教训使非洲国家的政治精英认识到,要使国家成为一个政治共同体,必须对以族群性的或宗教性为背景的政党制度进行变革。为此,一些非洲国家在其宪法和制度设计中,规定政党不再以族群、宗教或其他团体身份认同为基础,而要求政党必须是跨族的、全国性的。目的是使政党真正肩负起代表某一个社会群体的共同利益,以此代表和聚合不同族群、宗教和地区的要求,推进跨族、跨区域的合作。

   在亚洲的印度尼西亚、菲律宾和泰国对政党的地区分布上也做了严格规定。印度尼西亚是多岛国家,由于地理因素带来的社会分散性使这一国家20世纪50年代的民主实验归于失败。苏哈托之后在推行的政治改革中,把建立一个全国性的政党作为重要内容,以使其驾于地方、地区或不同的政党之上。在此2004年出台的规定中,要求全国性政党要在三分之二的省和三分之二省级市中拥有支部。此外,每个市的政党支部至少要拥有1000名党员。在2004年的选举时,不到24个政党能够满足这一要求。在泰国,新的政党必须在指定的每四个地区拥有支部,并规定在所要求的地区6个月内达到5000名注册党员。(22)

  

   四、结论

  

   当代多民族发展中国家是在经济一体化、社会一体化与政治一体化相当脆弱的条件下开始起步的。面对内部复合叠加的状态。这些国家的政治精英、政党和政府通过发挥一定的主导作用,而将内部的多元的民族群体集合到了一个共同体中。在独立后的岁月中,这些经历了国家建构和制度建构上对西方的仿效,试图按照西方的多元化和“分权”方式组织国家。然而,对于内部高度异质性的社会状态而言,这种分权加多元的治国理政并没有给这些国家带来更大的利益,相反,更使其中的一些国家内部虚弱,难以聚合。随着发展中国家现代化进程的启动和群体性的崛起,国家也从过去对西方国家政治制度的仿效,追求民主的转型和民主巩固中走了出来,通过提升本国的国家治理而实现发展。发展中国家由此在政治上变得更加自主起来。

   国家治理作为一个新的课题对发展中国家具有着重要的价值和意义。尽管在对“治理”的理解上人们存在着不同的观点,但就基本精神而言,都涉及运用国家权力对内部存在的矛盾进行协调和控制,以保证生活于其中的不同群体,其中包括不同的民族和宗教群体能够和平地生活在一定的秩序之中,从而实现国家和各个不同民族的发展。因此,治理就蕴含了促进对立面共存与合作的因子。显然,多民族发展中国家的国家治理就蕴含族际合作中治理的逻辑。

   多民族发展中国家的族际合作治理是不少多民族国家实践的结果。尽管在各国的实践中表现为不同的形式,发展的程度高低不同,但它均反映了一种新的认识和新的视角。在多民族发展中国家独立后的若干时间中,由于受西方国家“制度”建构或“政体”变革的影响,更多地在“政权”建设上做文章,而穷于治理上下功夫。虽然经过相当时期的国家建设形成了基本的政治秩序,但所形成的政治秩序依然是宏观的,尚在建设中的。然而,为什么基本的政治秩序建立后,民族问题依然连绵不断?从制度的角度看就是有宏观制度而缺乏中观或微观协调机制。宏观的制度难以对复杂的民族问题做出反应,出台相应的政策和治理措施。由此决定了多民族发展中国家除了要加强和完善其宏观制度的建构外,更需要从国家的长治久安、民族共生和共存上安排相应的治理机制,以应对族际政治风险。而在不少发展中国家的族际合作治理机制正可以弥补治理上的存在的不足,缓和族际政治中存在的问题。

   当代多民族国家身处复杂多变的国际形势中,各种国际力量深入多民族国家中,挑战着多民族国家的凝聚力。而族际合作治理尽管存在着很多问题和不足,但无论对多民族发展中国家的统一和国家认同建构,还是对这些国家的族际政治文明的建设都是一个新的实践。

   注释:

   ①Beate Kohler-Koch,Rainer Eising,The Transformation of Governance in the European Union,London:Routledge,1999,p.14.

   ②Governance indicators:A Users' Guide(2nd Edition),United Nations Development Programme,2007.http://www.undp.org/.

   ③国际政治学家基欧汉在区分“合作”与“和谐”的不同涵义时指出:“和谐是指一种状态,在这种状态中,行为者的政策(追求自身利益而不考虑其他人)能够自动地促进其他行为者的目标实现。”他认为,“和谐盛行的地方,合作是不必要的,甚至还是有害的,如果合作意味着某些个体密谋剥削他者的话。”参见[美]罗伯特·基欧汉著、苏长和译:《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》,上海世纪出版集团2001年版,第62页。

④什么是合作?中文和英文都对此概念做了解释。在汉语解释中,“合作”是“为了共同的目的一起工作或共同完成某项任务”(参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》,商务印书馆1979年版,第446页)。在英语中,合作(cooperation)表示的是“为了共同一起做事或一起工作”(参见《牛津高阶英汉双解词典》,商务印书馆、牛津大学出版社2005年版,第371页)。社会科学家阿克赛尔罗德(Robert Axelrod)深入解释了合作的内涵,(点击此处阅读下一页)

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